近年来国内地方政府间横向关系研究综述

作者:代写论文来源：星论文网发布时间：2009-10-02 13:12:27

【内容提要】：地方政间横向关系的研究是当前公共管理学研究的一个热点。近年来，国内学界运用博弈论、政府竞争理论、区域公共管理理论等，对地方政府间横向关系的两种主要形式—合作和竞争展开了研究,并从不同角度思考了协调地方政府间横向关系的对策。当然，这一研究还存在着一些不足，有待继续深入。

【关键词】：地方政府横向关系合作竞争

On the Review of Research of China’s Horizontal Relations

among the Local Governments in Recent years

GAO Xuan Shen Keyang

(The Department of Political and Law, Central Party School，Beijing 100091)

【Abstract】The research of the horizontal relations among the local governments is a hot topic in the study of public administration. In recent years, academic utilize the game theory, government competition theory, region public management theory and so on, launch the research of the two main forms —cooperation and the competition, ponder the countermeasures that how to coordinate the horizontal relations among the local governments from the different angle. Certainly, this study also exist a number of shortcomings and we still continue to do it.

【Key Words】 local government; horizontal relations; cooperation; competition

地方政府间横向关系，既体现为地方政府间平行的横向关系，即同级地方政府间的关系；也体现为地方政府间斜交的横向关系，即不同级的不同地区的地方政府间关系。^[1](24)地方政府间横向关系是关系政府管理绩效与公共事务治理的重大问题。本文拟对近年来的研究状况作一个梳理，希望有助于学界对该问题更为深入的研究。

一、地方政府间横向关系研究的理论

1、博弈论（Game Theory）

博弈论，又称“决策论”，是研究不同决策主体在相互作用和相互影响下进行决策以及决策均衡问题。其实质上反映了个体理性与集体理性的矛盾。目前我国地方政府也基本具有独立的利益意识，成为了具有个体理性的“经济人”。作为地方决策的主体，相互之间也会以本地区利益的最大化进行策略的博弈。在对地方政府横向关系的研究中，不少学者都运用了这一工具。高伟生、徐培源运用博弈论具体分析了地方政府之间几种博弈类型：阶段博弈、无限期重复博弈和建立合同后的博弈，认为任期制与政绩要求对地方政府间的博弈取向有重要影响。^[2]王扩建、沈承诚借用互动政策型博弈模型和蜈蚣博弈模型，细致分析了区域内地方政府与地方政府间政策取向的一次性和多次博弈过程。^[3]谢启秦以博弈论为工具，从人性基础、博弈过程和结果、影响因素等我个方面重点分析了地方政府间正和博弈的可能性。^[4]

2、地方政府竞争理论

在西方学界，美国经济学家Tiebout最先对有关地方政府竞争问题展开研究，并提出了“用脚投票”（voting by foot）理论。他认为，居民用脚投票的退出机制的存在对于辖区内政府的公共管理和服务将产生压力，使得地方政府改善公共品提供效率和公共服务质量。

20世纪90年代以来，我国学术界尤其是经济学界也开始关注地方政府竞争问题。经济学家樊纲和张曙光最早分析过我国地方政府之间的“兄弟竞争”。^[5]冯兴元介绍了西方政府竞争理论的基础，辨析了相关概念，给出了国内辖区政府间竞争的理论框架。^[6]周业安对中国地方政府竞争做了具体的分析，他按照地方政府在竞争中的行为将地方政府分为进取型、保护型和掠夺型三种。^[7]中国社会科学院“地方政府竞争与地方竞争力”课题组比较宽泛的定义了地方政府竞争的概念，分析了中国地方政府间竞争自身的特点，研究了地方政府竞争与地方竞争力的关系等问题。^[8]

3、区域公共管理理论

随着市场经济的发展，地方政府逐渐成为一级利益主体。这导致了地方政府之间竞争愈演愈烈，各种各样的保护主义、山头主义屡禁不止，传统行政区划的法定边界和按特定地理位置的政府管理行为已经难以协调政府间的竞争行为。因此在如何协调处理好地方政府之间的关系，规范地方政府之间的竞争行为的新课题下，国内区域公共管理理论应运而生。国内关于区域公共管理的研究目前还处于起步阶段。刘峰最早使用“区域公共管理”这一概念，但是没有对区域公共管理理论体系进行研究。随后，陈瑞莲对区域公共管理兴起的动因、国内外研究现状、基本内容与意义等方面展开了研究，构建了区域公共管理理论的体系。其中作者指出区域公共管理对政府间关系的研究有所侧重，其中主要关注区域间横向地方政府关系的合作与协调。^[9]此后学者不断补充了这一理论并从个体微观的角度进行了实证研究。

二、地方政府间横向关系的形式

关于地方政府间横向关系的形式，主要有合作与竞争两种。学术界对这两种形式分别进行了比较系统地研究。

1、地方政府间的横向合作

（1）关于地方政府间横向合作的动因

龙朝双、王小增从地方政府合作的引力作用、压力作用和推力作用三方面分析了动因，其中引力来源自①对行政区内利益的追求②地方政府官员的升迁诉求；压力主要有①构建服务型政府的需要②建立绩效政府的诉求③走出地方财政困境的选择；推力因素是①经济全球化、区域一体化和市场经济的必然要求②中央政府的政策导向③NGO等组织跨行政区合作的发展。^[10]对于政府合作中存在的动因，有的学者通过对长三角、珠三角等区域或者具体的同一层级政府个案调查进行微观研究。藏乃康就认为①区域经济一体化呼唤着区域公共合作机制②区域地理空间性质奠定了区域公共合作机制物质基础③区域政府合作的共识的形成提供了区域政府公共治理合作机制氛围等三方面有利于促进长三角区域公共治理的合作。^[11]

（2）关于地方政府间横向合作中的问题

汪伟全、许源认为地方政府横向合作中的问题主要有①地方保护主义阻碍府际合作合作②协调机制尚未有效建立③财政经费分担问题④缺乏相关法律与制度的保障。^[12]龙朝双等认为，阻碍我国地方政府合作的力量和因素主要有以下四个方面:地方保护主义；地区间恶性竟争；利益补偿机制欠缺；现存的地方干部绩效考核体系。^[10]对于个案的微观研究，藏乃康认为长三角一体化进程中的主要问题是存在着多种悖论与矛盾：①利益主体多元与经济一体化的悖论②行政区分割与经济一体化的悖论③绩效评估价值与经济一体化的悖论④多中心体制与合作协调的悖论等。^[11]

（3）关于促进地方政府间横向合作的有效途径

李尧远认为地方政府之间合作应当遵循以下原则：①自愿平等，互惠互利②优势互补，相互协调③依据投入分享利益和分担风险④市场行为原则⑤可持续发展原则⑥积极稳妥、循序渐进原则。^[13]汪伟全、许源认为在府际合作机制的建构中，创新是问题的关键所在，必须从政治层面、管理层面、法制层面全方位着手，在政治层面建立具有全局利益观的、开放的合作的地方政府;在管理层面建立协商谈判、财政补贴与平衡、协调联动制度，在法制层面建立冲突协调机制，从而使府际合作更为高效、有序。^[12]龙朝双等则通过对影响政府间合作的引力（Attraction）、压力(Pressure)、推力(Thrust)和阻力(Resistance)的系统分析，构建了政府合作的动力机制APT-R模型,认为我国地方政府合作的成功与否取决于正向力（引力、压力与推力）与负向力（阻力）的力量对比状况。推进政府合作就要提高正向力，降低负向力，使前者大于后者。^[10]关于个案研究，藏乃康认为要实现长三角区域公共治理的合作①创新区域公共合作关系②建立公共政策协调机制③强化区域公共治理多元主体合作④优化区域政府绩效评估体系。^[11]曹洪、宋志斌提出促进县域政府合作的四大机制:①资源整合增加合作利持久的政府合作②合理的合作利益分配机制③健全有效的督机制④完善的政府考核机制。^[14]蔡岚则认为它山之石，可以攻玉，我们可以借鉴国外政府合作的模式，①大都市政府模式②政府联合协会模式③特别管理区政府模式。^[15]

2、地方政府间的横向竞争

（1）关于地方政府间横向竞争的内涵

理论上讲，地方政府竞争包括地方政府纵向竞争和地方政府横向竞争。但考虑到我国中央集权制的单一制国家的实际情况，我们认为当前学术界对地方政府竞争的理解主要特指没有行政隶属关系的省、市(州、县等)政府之间进行的横向竞争，也就是说，不包括具有行政隶属关系的纵向地方政府之间的竞争。

刘汉屏等学者明确地将地方政府竞争界定为一个国家内部不同行政区域地方政府之间提供公共物品，吸引资本、技术等生产要素，而在投资环境、法律制度、政府效率等方面开展的跨区域政府间的竞争，并且他们也认为地方政府竞争主要是指横向的地方政府之间的竞争。^[16] 李一花认为地方政府竞争是地方政府为了谋取当地的福利和人均收入水平的提高，而采取一些竞争策略(如制度环境、政策、区位、营销)，旨在吸引更多的外部资金、技术、人力资本等生产要素进入本地，以增强本地经济的竞争优势。^[17] 刘亚平将地方政府间的竟争关系划分为两个基本维度:政治维度与市场维度。在此基础上，胡颖廉认为政治维度的竞争主要体现在官员升迁、政策倾斜和中央财政支持力度等方面；市场维度的竞争包括外部投资吸引、人力资本吸收和经济发展水平等方面。^[18] 洪兆平比较较明确的指出了横向竞争的概念，认为地方政府的横向竞争是指不同层级的地方政府为了自利，相互之间围绕有形或无形的资源展开的竞争。^[19]

（2）关于地方政府间横向竞争的效果

大多数学者认为地方政府竞争是一把双刃剑，具有正面和负面或积极和消极两方面的效果。邓秀萍认为地方政府竞争的正面效有①有利于地方政府创新②促进了公共物品结构的优化③为加速经济增长找到了新的动力。负面效应包括①市场分割，地力一保护主义盛行②重复建设现象严重③无序竞争有损辖区内的福利水平。^[20]有的学者也将地方政府竞争的不同效果称之为地方政府竞争的正外部性和负外部性。

对于地方政府横向竞争的负面或者消极后果，有的学者展开了针对性的研究。黄柯认为横向上的辖区政府间竞争将引发诸如地方政府分割市场的行为、地方政府为维护政府自身及辖区内经济主体利益的各种保护行为等，这些行为可以被理解为由于地方政府竞争引致的非合意后果。^[21]蔡玉胜认为中国现阶段的政治和经济体制安排使地方政府竞争存在异化的可能，这种异化的严重后果会导致形成中国特色的“蜂窝状经济”模式。从长远、全面观点看这种模式会对地区经济全面、协调、可持续发展造成不可弥补的损失。^[22]

（3）关于规范地方政府间横向竞争的对策

任勇等人为保持良好的地方政府竞争，应坚持以下原则：①职能下属化原则②开放性原则③宪政民主原则④产品原产地原则。此外分析了规范地方政府竞争的措施。首先，加快政治体制改革，在强调中央政府权威的同时，积极推进地方政府的职能转变。其次，改革地方官员的考核和任免机制。最后，改革外在的制度约束促进各种要素的合理、有序的流动。^[23]黄柯主要针对地方政府横向竞争引起的非合意后果，分析了其治理的途径，第一政府经济增长取向到社会发展取向的职能转变，第二，完善规范地方政府竞争的竞争秩序，完善地方政府间的各种制度。①调整和完善财税体制②完善法律制度，加强执法力度③强化监督机制。^[21]蔡玉胜则指出，解决地方政府竞争异化问题，关键不是否定地方政府竞争的积极作用，更小是要消除地方政府竞争，而是解决地方政府产生异化的制度条件，引导地方政府行为在一个合理的、法制化的枢架内充分、积极的发挥作用。^[22]

三、关于协调地方政府横向关系的对策

如何协调地方政府横向关系，是学者们对这一问题研究的重点与归宿。他们从不同角度思考并提出了许多富有针对性的方案。

1、构建地方政府横向关系的新形式：竞合式

从传统意义上看，对于地方政府横向关系而言，我们只强调了竞争与合作的一个方面。实际上二者同等重要，我们不能只强调一方面而忽视另一方面。目前学术界已经逐渐认识到这一点。浙江大学的陈国权和李院林将政府间关系的良性发展途径概括为“竞合式一体化”，“竞合式一体化”是竞争与合作相容的一体化，竞争应该是有利于提升合作水平和合作层次的竞争;合作应当是兼容竞争的合作。

祝小宁、刘畅认为，竞争和合作这两种关系的存在对地方政府来说都有积极的作用，单纯的竞争或合作都有局限性。竞争必然向竞合演进，竟和是地方政府间关系走向的必然趋势。利益是地方政府竞合的关键因素，分析了引导地方政府间走向竞合的利益约束、共享、补偿机制，并思考了促进利益机制形成，走向政府竞合的对策。^[24]

2、府际治理或组织间网络治理：对传统治理方式的超越

科层制是一种传统的协调地方政府间关系的方式。在计划经体制下，对地方政府间关系的协调，主要是依靠凭借中央政府的权威，依托自上而下的等级机制，通过实施正确的奖惩措施来实现的，并且的确发挥了积极的作用，因此很多学者也都主张采取这种方式。王绍光与胡鞍钢提出中央政府善和地方政府恶的假设以及强化中央政府权威的建议。^[25]有的学者指出地方之间发生的利益矛盾是由于国家界定不合理、不配套才产生的，解铃还须系铃人，只有中央代表国家调整界定，才能得到有效的协调。^[26]“但是，遵循集中控制的建议所实现的最优均衡，是建立在信息准确、监督能力强、制裁可靠有效以及行政费用为零这些假定的基础上的。”^[27]这些假定在现实社会中是很难存在的，因此科层制的治理方式也是有限度的。

随着市场化改革的逐步深入，市场逐渐开始在在协调地方政府横向关系中发挥作用。这主要体现在地方政府逐渐成为一个利益主体，出现了地方政府横向之间的竞争，很多学者已经探讨过这一问难题。但地方政府竞争是一把双刃剑，不仅具有正面或积极的效果，还会带来负面或消极的效果。（前文已经作了介绍）也就是说，市场也会失灵，对于协调地方政府横向关系而言，市场机制的治理不是万能的。

针对“科层制失灵”和“市场失灵”的两难困境，张明军、汪伟全提出运用府际治理理论来协调地方政府间的关系。他们对科层制、市场机制、和府际治理这三种方式进行了比较，认为府际治理具有如下特征:府际治理是以问题解决为焦点，被视为一种行动导向的过程；地方政府间被视为互相依赖和伙伴关系，而非竞争对手；府际治理注重联系、沟通以及网络发展的重要性，它强调政府间在信息、共同分享、共同规划、一致经营等方而的协力合作；强调公私部门的混合治理模式，倡导第三部门积极参与政府决策。并根据其特点，思考了地方政府间关系的协调机制: ①网络式的问题解决方式②项目和管理功能上的府际间转移③利益的协商与补偿机制④重视社会力量的参与。^[28]

张紧跟则从组织间网络理论的维度来分析地方政府间关系的协调。他认为，所谓组织间网络，是指一相关的组织之间由于长期的相互联系和相互作用而形成的一种相对比较稳定的合作结构形态，这样的组织群就可以通过集体决策、联合行动来生产产品及提供服务，以便更快捷地适应小断变化的技术和市场环境，提局自身的竞争力。这里所讲的组织可以是企业组织或政府。^[29](121)

他认为组织间网络相对于市场机制和科层制，具有非常明显的优势:有助于组织之间通过建立松散的相互依赖和实行共享分工而减少小确定性和多样性，从而降低交易费用;在网络中，组织成员既可以保持高度的运作灵活性，又没有失去市场交易的好处;组织间网络允许成员降低交易费用和加快技术更新;组织间网络减少了机会主义的发生概率;网络使市场机制与科层制面临的交易费用最小化。^{[29](128-131)}

当然组织间网络的治理也面临许多困境，如网络可能与公共利益相悖；网络机制比较脆弱等。因此协调地方政府间横向关系，要将市场机制与科层制机制的核心内容融合在组织间网络之中，建立有效的权威约束机制信息沟通机制、利益平衡机制、协商合作机制等。^{[29](132-135)}

四、对地方政府间横向关系研究的几点思考

近年来，我国学者运用博弈论、区域管理等理论，从政治学、行政学、经济学、法学等视角，对地方政府横向关系的两种形式，尤其是如何协调地方政府横向关系进行了初步的研究，取得了一定的成果。但是我们认为这一研究仍然存在着不足。

目前国内学者对地方政府间横向关系的系统研究还是很少。谢庆奎、林尚立等学者是在对中国府际关系研究、国内政府间关系研究中提出了这一问题（谢庆奎认为是各地区政府之间的府际关系），并没有展开系统的研究。其他学者大都以地方政府合作、地方政府竞争的命题进行研究，虽然其中包含着地方政府间横向关系的内容，但并没有明确地方政府间横向关系这一概念。

目前国内学者对地方政府间横向关系的具体研究比较少。目前学术界对这一问题的研究侧重于一般意义上的地方政府，没有具体的对方政府进行分类研究。我国地方政府可以分为省、市、县、镇四级政府，每一级政府的具体情况各不相同，因此横向关系的处理也会有所不同。但是目前针对每一级政府的具体情况，专门对同一级别或者不同级别政府的横向关系研究比较少。

目前国内学者对地方政府间横向关系的研究涉及的领域较少。目前学术界无论是对地方政府的合作还是地方政府竞争的大多数研究都集中在经济领域，而对于涉及地方政府间的政治、司法、人事和环境治理、公共卫生的公共服务等领域的研究不足。

注释：

[1]林尚立.国内政府间关系［Ｍ］．浙江：浙江人民出版社，1998.

[2]高伟生、徐培源在.区域地方政府合作与竞争的博弈分析[J].企业经济，2007，（05）： 132-134.

[3]王扩建、沈承诚.在区域政府间政策取向的博弈分析[J].统计与决策，2007，（22）：49-50.

[4]谢启秦.地方政府间正和博弈的可能性分析及对策[J].天水行政学院学报，2008，（01）：55-57.

[5]樊纲、张曙光．公有制宏观经济理论大纲［Ｍ］．上海：上海三联书店，1990，194-228．

[6]冯兴元.中国辖区政府间竞争理论分析框架[J].天则经济研究所网站，见于http://www.unirule.org.cn/">http://www.unirule.org.cn/.

[7]周业安、赵晓南.地方政府竞争模式研究，管理世界，2002 (12): 52-61

[8]“中国地方政府竞争”课题组.中国地方政府竟争与公共物品触资[J].财贸经济,2002(10):5-11.

[9]陈瑞莲.论区域公共管理的缘起与发展政[J].政治学研究 2003,(04):75-84.

[10]龙朝双、王小增.我国地方政府间合作动力机制研究[J]. 中国行政管理，2007（06）：65-68.