关于行政执法效能的思考

作者:代写论文来源：星论文网发布时间：2009-10-03 21:16:44

摘要：行政执法是行使国家行政权的重要形态。行政执法的效果和作用能否有效发挥，是衡量一个国家法治化的重要标准，也直接关系到政府在民众中的威望。由于影响行政执法效能的因素较为复杂。在现阶级如何提高行政执法效能，是我们面临的一项重要而又艰巨的任务。

关键词：行政执法；行政执法效能；制约因素；对策建议

推进依法行政、建设法治政府，是贯彻落实科学发展观，构建和谐社会的重要保障。行政执法是行使国家行政权的重要形态，行政执法效能关乎法治政府建设的成败。在全面推进依法行政助推和谐社会建设的伟大进程中如何发挥行政执法效能，建立高效的行政执法机制，是建设法治政府这一庞大系统工程中极为重要而又十分艰巨的任务。通过调研，我们拟对提高行政执法效能问题谈点粗浅看法。

一、内涵厘定---把握行政执法效能的概念

在社会科学中，一个概念的提出和运用，首要的任务是给出其概念定义（conceptual definition），即此概念包含哪些方面的基本特性（essential qualities）。那何谓效能？《现代汉语词典》解释为：效能是事物所蕴藏的有利的作用。^［1］为了正确把握“效能”的概念，我们有必要对效率、效果、效益与效能进行对比分析。效率，一般指在单位时间内完成的工作量，或者某一工作所获的成果与完成这一工作所花时间和人力的比值。效率的时间概念运用较广泛，如相同时间内办的事情多，或同样一件事用的时间少则认为效率高；也就是说效率谋求单位时间内办事数量的最大值，或者说效率谋求办事时间消耗的最小值。是不是办事效率越高就越好呢？不一定。因为效率并不能反映人的行为目的和手段是否正确。效能则强调人的行为目的和手段方面的正确性与效果方面的有利性。如搞一项建设工程规划，从开始到结束速度快，质量好，人财物转换效率也高，我们甚至有理由说它是规划部门办事高效率的典范。结果这项工程却选错了址(如不符合城市发展或土地利用整体规划)，显然这项工程的目的没有达到，它不符合效能的有利性原则——即效能不好。因此，效能好是保证工作有效的前提。只有效能有了可靠的保证，提高效率才有实际意义。抛开高效能，片面地强调高效率，只能适得其反。如果在违纪违法的前提下，或在错误决策的引导下，或在个人或小团体利益驱使下，效率越高，造成的后果就越严重，就越与高效能的目标南辕北辙，相去越远。效率与效能另一个区别是获取的途径、方法不同。世界著名管理学家、诺贝尔奖获得者西蒙对此作过较全面的剖析，他认为：效率的提高主要靠工作方法、管理技术和一些合理的规范，再加上领导艺术；但是要提高效能必须有政策水平，战略眼光，卓绝的见识和运筹能力。可见，效能之与效率，层次高之多矣！而效率只是效能构成中的一个要素。效能体现着合法，体现着政策水平、战略眼光、卓绝的见识和运筹能力，体现着良好的经济效益、社会效益和生态效益。效果，是指由投入经过转换而产出的成果，其中有的是有效益的，有的是无效益的。如有的企业生产的产品虽然质量合格，但它不符合社会需要，在市场上卖不出去，积压在仓库里，最后甚至会变成废弃物资。这些产品是不具有效益的。所以，只有那些为社会所接受的效果，才是有效益的。效益是人类行为活动追求的目标之一，是管理的永恒主题。任何组织的管理都是为了获得某种效益。效益的高低直接影响着组织的生存和发展。效益是有效产出与其投入之间的一种比例关系，可从社会和经济这两个不同角度去考察。社会效益和经济效益两者既有联系，又有区别。经济效益是追求社会效益的基础，而追求社会效益又是促进经济效益提高的重要条件。两者的区别主要表现在，经济效益较社会效益直接、显见；经济效益可以运用若干个经济指标来计算和考核，而社会效益的量化考核则比较复杂，必须借助于其他形式来间接考核。管理应把追求经济效益和社会效益有机结合起来。效益不是效能。效益目标的实现与否并不完全等同效能的高低。有效益的行政工作效果包括物质文明成果和精神文明成果。它们是衡量行政工作好坏的重要依据，而不是唯一依据。效果的好坏体现着效益的有无，却不一定体现效能的高低。无论是好心办错事，还是坏心办好事都不是高效能的产物。^［2］

行政执法效能中的“效能”指的是行政主体的行政执法行为对行政相对人和社会产生的积极影响，即行政执法活动这一事物所蕴藏的有利的作用。一般来说，行政执法效能主要从效率、效果、效益等方面体现出来。行政执法的效果和作用能否有效发挥，是衡量一个国家法治化的重要标准，体现一个国家经济和社会发展的主要因素，也直接关系到政府在人民群众中的威望。因此，界定行政执法效能必须符合以下原则：一是合法性原则。这一原则是行政法治的核心内容。它是指行政权力的设立、行使，必须依据法律，符合法律要求，不能与法律相抵触。根据这一原则，行政机关在行政执法活动中必须严格依照法律规定办事，严格按照法定权限和程序来进行，不得越权执法或者推诿、放弃法定职责。对一切违法主体，行政执法机关都要严格追究其法律责任。二是公正性原则。行政执法范围的广泛性和内容的具体性决定了法律不可能穷尽所有的行政管理事项，在许多方面只能规定一个大致的范围，给行政机关留有较大的自由裁量权。公正性原则要求行政机关的行政执法行为应当符合法律的目的，应当合情合理，正直无私，不偏袒哪一方面。不仅要求程序方面公正，而且要求对实体问题的处理也要公正。对同样的情况应同等对待，不同的情况应不同等对待。三是有利性原则。是指行政执法行为的效率高、效果佳、效益好，三位一体，缺一不可。作为权力机关的执行机关——行政机关应当遵循高效率的原则，树立“效率是执法生命”的观念，对各种违法行为及时制止，对行政相对人的各项请求及时作出反映。当然，行政执法坚持高效率原则必须以合法、公正为前提和基础，能对行政执法机关和行政相对人产生积极影响——行政执法效果佳，能对社会经济发展甚至生态环境发展起到促进作用——行政执法效益好。否则，如果行政执法活动在效率、效果、效益三方面缺乏通盘考虑甚至违法失当，必然影响行政机关的执法效能。

二、现状分析---解读影响执法效能的因素

行政执法范围的广泛性和内容的复杂性，决定了行政执法的种类和形式的多样性，因而影响行政执法效能发挥的因素也较为复杂。通过调研和分析，我们认为影响行政执法效能建设的因素主要有：

1、立法方面看，行政法律尚不完善。改革开放以来，尽管我国法制建设取得了举世瞩目的成就，也有了较为完整的行政法律体系，但由于我国行政法理论研究和行政立法工作开展时间不长。从总体上看，现行行政法律体系尚不完善，还难以适应行政执法效能建设的要求。表现在：一是法律规范互相冲突。由于《立法法》对行政法规、地方性法规、规章各自所包括的内容缺乏明确的规定，特别是地方性法规与规章的界限不清，在某些立法事项上产生争执，且难以协调，常出现法规规章打架的现象，不仅破坏了法制统一与法律权威，而且使行政执法者难以适从，给行政执法造成混乱。二是法律规定不具体难于操作。有的条款太原则，不便操作；有的条文表述不准确，用词不够严谨；有的对某些行政机关设置的职权过大，尤其对自由裁量权，往往规定的幅度过大，并且没有顾及到公民权利一旦受到侵害后的法律责任，容易造成少数行政执法人员毫无顾忌地滥用行政权。三是行政立法的程序公开透明不够和民主参与不足。行政机关在自身决策时听取意见的渠道和方式不够充分和完善，确立的制度反映民意不够。立法听证制度也不够完善，不仅立法听证没有规定听证范围而且听证的结果对立法的影响并无强制性规定，导致民众参与积极性不够高。^［3］四是行政立法滞后。现行法律不健全、不配套，一些急需的法律（如行政程序法）迟迟不能出台。行政立法的滞后性严重影响了法的实施效果和作用的发挥，增加了执法的难度，为执法部门适用法律错误提供了立法上的可能，因而成为执法混乱的源头。

2、从体制方面看，执法体制通而不畅。客观地说，我国法律规定的行政执法体制基本体现了民主和法治的原则。但法治原则在实践中尚未充分体现在行政执法中，因而也就缺乏先进的创新的体制模式。从整体来看，行政执法体制通而不畅。表现在：一是“条块”关系难以协调。部分执法部门实行垂直管理体制对打破地方保护主义起到了一定的积极作用，但也存在权责难统一的问题。有的地方政府对执法部门的有些工作不予以重视导致基层行政执法部门工作难以开展。一旦出现重大失误，地方政府往执法部门推，理由是垂直管理部门的工作由部门负责；执法部门又往地方政府推，理由是有关工作是在地方政府领导下开展的。当然，有的执法部门又凭借自身优势地位不配合地方政府的工作，一旦造成不良后果，最终还得由当地政府来解决，严重影响了行政执法的统一性和严肃性。二是执法部门之间难以协调。由于法律法规不够严密，机构设置缺乏协调，很多行政执法机构重叠，职能交叉，导致行政执法程序过多过长、部门之间相互扯皮等。如对个体户的管理，涉及到工商、税务、物价、卫生等多家执法部门，由于对同种法律行为有多种不同执法依据的交叉，客观造成行政执法者不作为、乱作为或难作为。三是地方党委参与行政执法。有的地方党委党代替政府行使行政管理职能，时常参与行政执法、颁发涉及人民群众权利义务的文件。如某县在对文化市场的整顿中，县委发布的文件要求宣传部门牵头，文化部门负责具体实施，使政府部门职责变成了党委部门的职责，违背了法治原则。四是一些行政机关缺乏专门的执法机构。一些有权作出具体行政行为的机关，没有设立专门处理法律事务的机构。有的行政机关虽设立了这类机构，但只负责法律宣传工作，不处理有关的法律事务。有些行政执法机构人员调动频繁，经常处于不稳定状态。有的行政执法机构专职人员少，兼职人员多。有些机关在处理行政执法案件或涉及诉讼时，只有临时抽调其它机构的人员顶替。

3、从保障方面看，保障措施尚需加强。国务院《全面推进依法行政实施纲要》要求“依法做到执法有保障”。而当前执法保障机制不健全，行政执法涉及面广、难点问题多，执法所需人力、物力的增长同实际投入严重不足之间的矛盾十分突出。由于经费保障与执法成本不相称，技术装备与法律要求不相称，不仅导致有的行政执法部门滥用行政执法权，损害行政管理相对人或第三人的利益，而且执法过程中违法办事现象较突出也给行政执法造成一些负面影响，直接影响整体执法效果。调查发现，一些地方和部门所需办公经费甚至连执法人员的工资都不能保证，不足部分主要靠返还的罚没款补充或“创收”解决。极个别地方还以创收多少论政绩、论业绩，以创收多少评先评优。甚至出现“自费公务员”，执法者“必须得挣饭钱、挣经费”，从而形成了违法养执法、执法护违法、执法与违法相互依存、恶性循环的黑色“执法产业”。这种状况使行政执法部门偏离其依法行政的本质。当然，由于执法队伍力量薄弱，使行政执法机关在执法过程中显得力不从心，不能很好地维护国家法律的严肃性，一些违法行为也没有得到应有的法律制裁。

4、从队伍方面看，人员素质亟需提高。行政执法人员素质的高低，在一定程度上决定了执法效能。由于我国缺乏法律至上的传统，人们的法治观念淡薄，严重阻碍着依法行政的实现。从整体上看，我国行政执法队伍还不能完全适应市场经济发展和行政执法效能建设的要求。主要表现在：一是执法观念不适应。一些领导和执法人员习惯于以领导者、执法者自居，高高在上，习惯用传统的行政手段、行政命令来执法，不时出现依人不依法、依权不依法的局面和法律虚无主义的思想倾向，少数执法人员以为手中有了执法权便可以“老子天下第一”、无法无天，以损害人民群众的利益来满足个人的私欲。二是法律素养不适应。不少行政执法人员特别是基层行政执法人员没有受过系统的业务知识培训和系统的法律知识学习。虽然执法人员中大多数已具有大专以上学历，但相当部分是成人函授型学历教育，不少人的学历和能力不符，文凭与水平不一致，对本应知的法律规范不够清楚，不仅能独立办案者的比例小，而且相当部分人员对案件定性不准、适用法律法规不当以及违反法定程序等因素使相对人申请行政复议而被复议机关维持的比例不高。特别是个别老同志凭自己的工作经验办案，凭自己的行为习惯办事，而不愿意去学法，去研究如何提高自身的执法水平，造成一种执法者不学法的怪象。三是综合素质不适应。一些行政执法人员科技意识薄弱，对知识经济时代有关计算机、网络、信息等领域知之甚少，甚至不懂，跟不上现代科技发展的步伐。还有一些执法人员理想信念淡化，享乐主义思想滋长，讲报酬的多，讲奉献的少，人生观、道德观、价值观受到扭曲；为人民服务的意识淡化，缺少对公民的责任、为人民服务的精神和对民众的热忱，极少数执法人员对人民的心变得得异常冷漠，不关心当事人的疾苦。

5、从执行方面看，操作过程不够规范。行政执法权的行使必须符合法律的规定。而一些地方和部门行政执法过程操作随意、不够规范。主要体现在：一是事实认定上的随意。行政执法机关在立案后本应对案件进行全面、客观、公正地调查，收集有关证据。而有的行政执法机关在做出行政处罚决定前对违法事实调查不全面、证据收集不充分，随意认定违法事实便作出行政处罚决定。二是执法程序上的随意。调查中发现，少数基层执法单位和人员不重视执法程序，重实体轻程序，重案件事实调查轻及时依法取证的思维定势依然没有根本改变。有的执法人员对法律一知半解，对法定程序随意理解，还在程序上刁难当事人，随心所欲，久拖不决，各行其是。一些执法人员不亮证执法，不制作行政处罚书就扣证扣照，扣押物品不开具清单。个别执法人员仍然习惯于简单撕张罚款单了事，没有填写预定格式的处罚决定书。极个别基层所、队适用简易程序超过范围，先裁决后询问或先处罚后取证等。三是自由裁量上的随意。执法不公问题时有发生，一些行政执法机关和执法人员缺乏公正执法意识，执法办案中随意行使行政执法自由裁量，造成“同案不同罚、合法不合理”的现象。四是决定执行上的随意。一些行政执法机关和人员严格依法办事意识淡薄，有的执法部门不按规定落实处罚决定或无法定事由自行撤销处罚决定，有的执法部门擅自低价处理没收财物。还有极个别领导在处罚决定生效后随意乱表态不执行或执法大打折扣（交通违章方面特别多），视法律为儿戏。

6、从监督方面看，监督机制不够健全。严格和完善的行政执法监督机制是实现依法行政的根本保障。应该说，我国的监督体系在理论上是比较全面的，它在实际工作中也发挥了重要作用，然而实践中存在的有法不依、执法不严、违法不究以及腐败现象的滋生和蔓延表明了行政权力监督乏力和监督体系存在一定缺陷。主要是执法监督难以开展：一是执法监督主体多元无序。在我国，依法享有监督权的主体有权力机关、审判机关、检察机关、行政机关以及人民群众、新闻媒体、社会团体等，其监督主体众多，监督的对象、内容、方式也各有不同，由于缺少具体的、操作性强的实施规则，导致监督力量分散，且在运行机制上缺乏有效沟通和协调，整个行政执法监督体系群龙无首，影响了行政执法监督的有效性。二是专门监督受制于监督对象。作为行政系统内的专门监督机关实行同级政府和上级业务部门双重领导的管理体制，其负责人不是由党政领导人兼任，就是由党政机关实质任命。由于监察、审计机关与地方政府有着行政隶属关系，在人事、财务等方面受制于监督对象，使得这种监督在实践中很难真正履行其监督职责，以致弱监、虚监、失监现象相当严重。三是外部监督难成气候。由于行政执法范围极其广泛，且有些执法专业技术复杂，权力机关、司法机关等外部监督力量常因技术条件受限制，监督效果不明显。同时，外部监督主体均独立行使监督权，实际上各自为政，难以形成监督合力。而媒体监督过于讲究“卖点”，对一些负面新闻特别感兴趣，大有非“炒”熟、“炒”烂，不罢休之势。所以，外部监督的整体效能无法充分体现，难以制约和纠正执法不公的现象。

三、路径选择---提高行政执法效能的对策

行政执法是行使国家行政权的重要形态，是建设社会主义法治国家的必然趋势，也是推进行政法治建设的关键。开展行政执法效能建设是时代发展的要求，现就如何全面推进行政执法效能建设提出以下对策：

1、提高行政立法质量。立法工作是一项基础性工作，是行政执法工作的生命线。全面推进行政执法效能建设，必须加快行政立法步伐，提高行政立法质量，建立起适应市场经济发展和提高行政执法效能需要的行政法律体系。一要调整行政立法观念。在我国现有行政立法基础之上，学习借鉴先进国家的行政立法经验，确立“恶法非法”的观念，实现行政立法模式上的创新和突破，增强行政立法的预见性和超前性，为行政执法奠定良好的法理基础。二要明确行政立法权限。行政立法要以人民利益为本，以公共利益为重，确定统一的立法体制，明确规定行政立法的具体权限范围，确保行政立法质量，避免行政立法冲突，从源头上杜绝地方与部门以及部门之间的利益争执，铲除执法过程中的地方和部门保护主义。三要健全行政立法程序。行政立法必须提高民主化和科学化程度，使行政法律规范充分体现民意，与社会生活相一致，符合社会发展的客观规律。为此，必须建立和完善行政立法专家论证制度、行政立法听证制度以及行政法律规范跟踪问效制度。四要完善行政法律体系。加快行政程序法、廉政法等急需的法律规范制定，进一步明确行政执法部门、执法人员的权职范围和法律责任，使行政执法有章可循、有法可依。同时，要逐步消除现有规范性文件中的不透明、效力低、分散混乱等现象，为行政执法的统一、公平、公正提供条件。

2、完善行政执法体制。现代行政法治要求作为行政执法载体的行政体制，即行政机关的设立，职责的界定，权力的取得、分配和运作，都必须符合提高行政执法效能和基本价值取向。完善现行行政执法体制，要做到按照合法、公正、公开、合理、文明、规范、高效、廉洁的原则，建立与各地地方经济发展、社会全面进步和行政执法效能建设适应的科学的行政执法体制，对行政执法行为进行规范，整顿行政执法秩序，解决人民群众关心的不执法、乱执法的问题。一是明确行政执法主体资格，清理和整顿行政执法机构。行政执法机构设置要从各地的实际出发，因地制宜，因事制宜，不必上下对口，整齐划一。要明确规定行政执法机构限额、各级人员编制总额和各部门编制人数，规定机构层次，减少运转环节。实现行政执法体制的法律化、制度化，真正运用法律手段进行管理，做到有法可依，执法必严，违法必究。二是调整行政执法权的配置，从横向上适当集中行政执法权，从纵向上适当分解行政执法权。从目前的实际情况看，可以考虑在县级人民政府只设治安、税务、工商、交通、资源、环保等少数直接行使行政执法权的机关，其他行政部门不再独立对外行使行政执法权，其余事项均由一个类似于城市管理行政执法局的综合执法机关统一行使，并尽可能使所有行政执法机关都直接受省级或中央政府相关职能部门垂直领导。在乡(镇)一级除治安、税务、工商等由县级各职能行政执法机关设置派出机构履行行政执法职能外，其余事项均由县级综合行政执法局(分局)的派出机构——乡(镇)综合行政执法所履行有关行政执法职能。

3、加强行政执法保障。市场经济要求行政执法活动必须兼顾公平与效率，既规范保障行政权力的运作，又控制约束行政权力的行使，其最终目的是保障人民群众的根本利益。保证行政执法部门必要而充分的经费保障和人力配置，是任何工作开展和事业发展的有效前提。行政执法的成本应该由国家来解决，不能由行政执法机关自行解决。由于实行自费执法，导致执法行为与执法者自身利益直接挂钩，造成执法行为与执法目的严重悖离。针对目前存在的“自费执法”情况，要尽快清理和整顿以收费和罚没收入作为经费来源的执法队伍，并停止批准成立新的自筹经费的执法队伍。要坚决执行行政处罚法等法律关于罚款、没收财物和收费的有关规定，遵守罚款、没收财物和收费的决定机关与其收缴机构分开的制度，做到所有的罚没收入和收费都由专门金融机构负责收缴。而在执法经费保障上，要将执法经费纳入财政预算，对人员工资、日常办公、法制宣传、政策调研、执法装备和执法办案等经费予以保障，推动执法工作正常进行。在执法人员配备上，要配备与行政执法工作任务相适应的各类人员，不断优化执法队伍结构和加大基层执法力量的投入，以满足各项工作的需要。同时，健全对行政执法人员的人身、财产保障制度，加大对威胁行政执法人员人身、财产安全的各种违法犯罪行为的打击力度，以使行政执法人员能够放心大胆地投入工作，积极主动地提高行政执法活动的效能。

4、提高执法人员素质。行政执法人员素质是行政执法效能建设的关键。因为法律是靠人来执行的，法律秩序是靠人来维持的，没有一支高素质的行政执法队伍，法律的落实就是一句空话。培根有句名言说得好，“一次枉法裁判的罪恶甚于十次犯罪，因为犯罪污染的是水流，而枉法裁判污染的是水源”。^［4］可见提高行政执法人员的素质和维护法律的尊严与权威联系得是多么的紧密。因此，各级地方政府和相关行政执法部门，必须高度重视行政执法队伍建设。提高行政执法人员素质，领导干部要率先垂范。领导干部带头依法行政，树立法大于权、法高于行政的观念，就能对社会成员的法律意识和法律行为起着示范、导向和转化作用。从调查反映出来的情况看，凡是依法行政工作搞得好的地方，往往都与领导干部带头依法行政有着密切关系。各级领导干部特别是一把手必须带头学好法律提高自身素质，必须带头自身严格执法并自身严格履行执法责任制。要坚持不懈地抓好行政执法人员的政治、思想道德教育，使行政执法者牢固树立马克思主义的世界观、人生观和价值观，不断增强法治意识，树立法律高于一切，法律至上的观念，正确处理好严格行政执法和自由裁量权的关系，坚持合理性原则，正确行使自由裁量权。要坚持和完善行政执法人员各项业务培训制度，本着干什么、用什么就学什么的原则，对与执法工作密切相关的业务知识、法律知识培训形成经常化、制度化，使他们既懂得如何依法对相对人进行管理，又懂得自身执法的权限和法律对自己的约束。要加强和完善行政执法队伍管理的制度建设，录用行政执法人员要严格标准，公平竞争，择优录用，切实把住进入关，要通过考试考核相结合的形式，让那些素质好、懂法律的人进入执法队伍中来，让那些素质好、懂法律的人进入执法队伍中来，把那些不合格的人员清理出去，形成“强者上、平者让、庸者下、劣者汰”的良好竞争机制。

5、规范行政执法行为。规范行政执法行为是效能建设的内在要求。因为制定出来的法律制度只有得到全面正确的贯彻执行，才能达到预期的效果。为了全面推进依法行政加快法治政府建设进程，必须进一步依法规范行政执法机关及其工作人员的行为。一要规范执法主体。提高行政执法效能，必须首先依法规范行政执法主体。严禁未经法律法规授权或行政机关合法委托的组织行使执法权，严禁不具备执法资格的人员上岗执法。二要规范执法程序。程序规范是实体正确、规范实施的途径和保障。作为行政执法人员特别是领导同志必须改变“重实体轻程序”的传统意识，用“正义的本质最大程度上是程序”的思想统一广大行政执法人员的认识，树立“程序是法律化了的规则”的观念，^［5］在执法中自觉遵守法定程序。各行政执法机关要依照《行政许可法》、《行政处罚法》中规定的执法出示证件制度、告知制度、调查制度、回避制度、时效制度、听证制度、救济制度等予以明确与细化，严格要求执法人员予以遵守，有效保证程序的规范性、执法的公正性。三要严格执法行为。要“严”字当头，文明执法，不得超越执法范围和职权。要严格规范自由裁量权的行使，实施处罚必须与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，切忌随意性，以维护行政处罚的严肃性。四要严格执法责任。要建立健全行政责任制、评议考核机制，奖励和责任追究机制。按照谁主办、谁负责，谁主管、谁负责，谁定案、谁负责的原则，严格执法责任，将执法责任落到实处。^［6］

6、健全执法监督机制。强化执法监督是提高行政执法效能的必然要求和有力保障。由于行政执法中存在的种种问题，很大程度上是因为缺乏对行政执法的合理监督机制造成的。要全面推进行政执法效能建设，必须对行政执法行为进行有效的监督。为严格行政执法，公正执法提供保障，应该建立和完善以国家权力机关为核心的公开的、长期的、系统的监督制约机制。一要强化各级人大及其常委会的权力监督职能。各级人大应当对同级政府的抽象行政行为进行监督，凡与法律、行政法规和上级规章相抵触必须依法撤销。可以考虑在人大常委会中设立专门负责行政执法监督的机构，为人大监督职能的落实提供组织上的保证，以确保人大监督行政执法工作的经常性和有效性，该机构应对行政执法中的重大个案事项直接进行监督，同时解决各监督主体在行政执法监督中出现的各种问题。二要强化行政执法的司法监督。以司法体制改革为契机，积极探索合理严格划分司法机关和地方行政执法部门的权限，保证司法机关依法独立地对任何案件包括对行政执法过程中违法案件进行审理判决，以实现其监督职能。还可以通过司法建议，建议有关机关处分在违法行政行为中有过错的行政执法人员。三要加强和完善行政内部监督。进一步加强行政机关内部的层级监督和专门监督，强化上级对下级、政府对部门的审计、监察等专项监督，采取有效措施切实保证各种内部监督有效运作起来。最好实行行政执法与行政执法监督的职能分离，组建专门的行政执法监督机构即各省、自治区、直辖市设立行政执法监督厅(局)负责该地区整个的行政执法监督任务，各区(市)县设立行政执法监督局(分局)负责其所在行政辖区内的行政执法监督任务。行政执法监督局实行垂直领导体制，要建设一支政治觉悟和品德素质高、业务知识和法律知识精，勇于同任何假公济私、贪赃枉法的行为划清界限的高效、廉洁、勤政的行政执法监督队伍。四要加强和完善社会舆论监督。要鼓励适当开放新闻舆论对行政执法过程中出现的不正之风和典型错案予以公开曝光，进行评析，发挥电视台、报刊杂志等舆论工具的监督作用，扩大新闻舆论监督的范围，加大新闻舆论监督的力度，增强新闻舆论监督的权威性和实效性，为有权监督的国家机关提供信息，使之及时有效地采取监督措施。要充分运用群众举报、检举、揭发、控告、建议等有效方式，对行政执法活动实施监督，把各级行政机关行政执法活动置于广大人民群众和社会的监督之下，形成人民群众对依法维护自己合法权益的舆论和环境，促进行政执法活动公平、公正、合法。