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摘要：经济危机对世界经济带来严重冲击，中国也受到很大影响。经济的不景气直接影响到就业市场，而农民工的就业形势则更为严峻。农民工就业具有重要意义也面对着很多难题。国家针对农民工就业制定了一系列鼓励政策，这是解决这一难题的重要途径，同时还要探讨对这些政策的完善和制定更加有效的政策。
关键词：经济危机、就业、政策分析、农民工
The Policy Analysis about the Employment of Rural Migrant Workers under the Situation of Economic Crisis
ZHANG Hui
(School of Public Administration,NanJing University,NanJing,JiangSu ，China , 210093)
Abstract: Economic crisis is a serious blow to the world economy,
Key words：Economic crisis, Employment, Policy analysis, Rural migrant workers
一、问题的提出：国际经济危机下严峻的就业形势
2008年以来，由美国次贷危机爆发而带来的一系列问题对世界经济造成很大冲击，并且其影响日益严重，这场由美国金融业引发的危机正逐步从虚拟经济蔓延到实体经济，其影响范围波及到世界各个主要国家。中国由于自身的金融体制尚未完全与国际接轨，因而直接受到的冲击不是很大。但由于中国长期以来的对出口依赖很高的外向型经济占很大比重，国外经济的不景气还是对我们造成了严重冲击。经济的不景气明显的对劳动力市场造成巨大的冲击。特别是在制造企业从事低端工作的农民进城务工人员，受到的影响更大。据有关部门统计，目前，中国大概有2000万农民工找不到工作，处于在城待业或返乡留守阶段。到目前为止，这场经济危机还看不到结束的迹象，世界经济仍有进一步恶化的可能，它对就业的冲击将会进一步加大。就业是社会安定的一项重要因素，因此也是各级政府所应当努力解决的问题。农村富余劳动力的就业对于农村的长治久安，对于社会主义新农村建设，对于中国的城市化发展都具有重要的意义。在当前的经济危机下，农村富余劳动力的就业也出现了一定问题，怎样应对国内的巨大就业压力并在此基础上力求保障农村富余劳动力的就业，是摆在各级政府面前的一道现实的难题。
二、当前的政策及实施状况
对于农民工就业问题，党中央国务院高度重视，并责成有关部门制定切实可行的政策，以应对这场经济危机对农民工就业造成的冲击。同时，各级地方政府也积极从当地实际出发，纷纷出台了一些鼓励农村富余劳动力就业的政策措施。目前，这些政策主要包括以下几种：
1、加大对农民工的技术培训力度
农民进城务工人员由于文化水平不高，特别是没有受过专业的技术培训，一般只能从事简单的体力劳动，这是他们容易被企业裁掉的重要原因。在目前中国总体劳动力过剩的情况下，企业是不怕找不到简单的装配工人的。与此形成鲜明对照的时，企业对技工甚至是初级技术人员的需求却依然旺盛，相应的工资待遇，福利保障也比初级产业工人好的多。根据外出务工大市信阳市总工会的调查，大部分有一定技术基础的农民工都已经重新外出找到工作，或留在当地就业；而失业在家的基本上都是缺少技术的人。因此，对农民工的技能培训是解决他们就业难题的当务之急。目前国家已经注意到这个问题的存在，正逐步采取措施来解决这个困境。“针对金融危机对企业用工需求带来冲击的影响，人力资源社会保障部、国家发改委、财政部联合下发《关于实施特别职业培训计划的通知》。”[1]要求各地结合当地实际情况，组织因失去工作返乡的农民工和尚在城镇继续找工作的农民工开展有针对性的就业培训，并按规定给予相应补贴。一些输出省份和一些输入省份已经安排相应培训补贴资金，将重点向农民工培训倾斜。有些省份还积极推进对农民工的免费技能培训，以确保这项措施能良好实施。
对农民工的技能培训从现在来看已经起到了很大作用，一些农民工在经过短期的技能培训后已经重新找到了工作。但是，对于技能培训一些农民工还心存疑虑，同时根据参加培训的农民工的反映，这项政策在实施中还存在着一些问题。一是技能培训不实用，即使培训完也不能很快找到工作。这也是技能培训中的一个难题，容易培训的技术工作岗位有限，像电脑维修、计算机应用、厨师、电工电子这类容易就业的技术培训难度又大。对于这个问题，今后的政策应该更注重培训的针对性，特别是加大进厂实地培训的力度，使他们培训完就能立即上岗。二是培训的时间。一般的培训都要两到三个月，有的多达几个月，很多农民工不愿因长时间培训而没有收入。因此可以一方面尽量缩短培训时间，一方面在培训期间给农民工发放基本的生活费用，以解决培训期间农民工的生活之忧。从长远来看，农村富余劳动力的技能培训是解决农民工就业难题的一条必经之路。但这种培训不应是一种运动式的，不能只在经济危机形式下才想到的。我们应当借鉴国外的做法开展系统的对农村富余劳动力的培训工程，制定合理完善的农村富余劳动力培训体系，建立合理的农民工技能评价体系，并逐渐和国家技术等级考核接轨，提高农民工技能培训的吸引力，让更多的农村富余劳动力参与进来。进而从根本上提高农村人口的技能素质，这是我国产业结构升级的人才储备，也是国家更好发展的保障。
2、鼓励农民工返乡创业，以创业带动就业
很多进城务工人员在外闯荡多年，极大的开阔了眼界，积累了丰富的经验，特别是他们中的一些人还学到了不少实用技术。在有了新鲜的思维和一定的积蓄以后，很多人具有回乡创业的意愿。农民工回乡创业是解决农村富有劳动力就业的极好方式。一方面它能促进农村经济的发展，另一方面它能就地吸纳大量人口就业。对于许多农民工而言，不出远门就能找到不错的工作是最好的选择。这样不仅解决了农村人口的就业问题，还对农民工长时间外出所造成的农村留守和“空巢”状况有一定程度的缓解。针对返乡农民工的这种自主创业的意愿和行动，各地应当贯彻落实“《国务院办公厅转发人力资源社会保障部等部门关于促进以创业带动就业工作指导意见的通知》（国办发[2008]111号）精神。”[2]将返乡农民工纳入创业政策扶持范围，在贷款发放、税费减免、工商登记、信息咨询等方面提供支持；对有资金技术和创业意愿的返乡农民工，组织开展创业培训，提供各种创业服务。
找饭碗不如造饭碗，在总体就业岗位有限的情况下，创造新的工作无疑是很好的出路。农村资源丰富，市场广大，对创业者来说是大有可为的。目前虽然各地都在大力促进创业的发展，但在实际情况中鼓励创业的优惠政策很难得到完全的实施。比如说，贷款的取得，与政府关系的处理，各种证照的办理等。仅从资金上说，缺乏资金是很多农村创业者最大的难题，在进行基本的硬件建设之后，他们有限的积累就所剩无几，维持正常的经营生产有时都成问题。但金融部门贷款需要抵押，难度大手续复杂，并且，农村的房产、土地都不能抵押。小额贷款最多只能贷几万元，贷多了抵押不够，贷少了又不够用。虽然国家有相应的信贷支持政策，但基层的金融部门出于自身利益的考虑，很多都不愿给这些创业者提供贷款。而政府部门提供的资金资助金额又太小，起不了太大作用。因此，政府可以适当放宽政策的限制，借鉴印度的农村银行制度，允许更多的民间资本从事农村的基本金融领域，从而扩大资金来源。除此之外，创业是一个综合性的活动，它牵涉到多个政府部门，而如何协调这些部门管辖的差异，使政策不只停留在文件层面，是各级政府面临的挑战。要使创业不仅仅停留在一个口号宣传层面，我们还有很长的路要走。但随着各种政策的不断完善，相信会有越来越多的人投身到创业的浪潮中。
3、维持企业稳定，避免大规模的裁员行为
企业是吸收农民工就业的主力军，特别是一些劳动密集型的中小企业更是如此。如果大量的企业倒闭，那么即使采取其它的就业措施收效也不会很大。因此，维持企业的正常生产经营，防止因为企业倒闭而导致的大规模裁员行为是目前解决农民工就业的最即时最有效的方式。针对部分企业生产经营遇到困难的情况，“人力资源和社会保障部、财政部、国家税务总局下发《关于采取积极措施减轻企业负担稳定就业局势有关问题的通知》。”[3]允许困难企业在一定期限内缓缴社会保险费、允许阶段性降低四项社会保险费率、允许使用失业保险基金帮助困难企业稳定就业岗位等等，鼓励困难企业尽量不裁员或少裁员，实现保就业、保增长、保稳定。
在当前经济危机影响的情况下，不少企业都存在着很大的经营困难。对于这些企业提供一定的支持帮助对于社会经济的稳定，对于缓解严重的就业压力都是很有作用的。特别是那些吸纳劳动力巨大的劳动密集型企业更要重点政策倾斜。在这里有个观点特别要阐述一下：劳动密集型企业并不都是落后企业。很多人对劳动密集型企业存有偏见，认为它是落后的，没有科技含量的，是应该被淘汰掉的，这其实是很大的误解。的确有些劳动力密集型企业存在很多问题，但还有很多像服装业，纺织业等类似的劳动力密集型企业是与日常生活相关的，并不是“夕阳”产业。对于劳动密集型产业，我们应该考虑支持它技术改造、产业升级，保持在国际市场的优势地位，适应群众生活水平提高的需要，而不是简单地在调整产业结构中把它“调掉”。这方面的政策和服务还要进一步充实、完善。同时我们应当防止另一种误区，那就是为了就业而就业。对很多按规定该关闭的高污染、高耗能以及其它不符合产业政策的企业，现在打着保就业的旗号却仍然保留着。虽然可能有一时之利，但从长远来看却有着严重的危害。对这样的行为一定要提高警惕。
三、对农民工就业政策的一些补充和完善
1、减轻农民工的社会负担.建立农民工社会保障体系
在当前就业形式严峻的情况下，对农民工的就业帮助不仅仅体现在为他们找工作上，而包括更多的内容。农民工为城市的发展作出了巨大贡献，但他们在城市中却属于弱势群体。一份工作是他们赖以为生的支撑，而过重的城市生活负担则是压在他们身上的一座大山。如果能切实减轻一些他们的社会负担，无疑也是帮他们分担了一些就业的压力。城市要制定对农民工更宽松的政策，减轻他们的生活成本。主要包括，减少对农民工的不合理收费；对农民工子弟小学加大扶持力度，免收农民工孩子的学费甚至书本费，对于在公办学校借读的农民工孩子尽量减少借读费；允许他们在政策指导下在城市自谋职业，从事如餐饮、地摊、废品回收等低端服务业等等。如果他们的社会负担能够得到减轻，即使暂时失业也能让他们生存的更长久，对于社会稳定也能起到更大的作用。同时，中国应该加快建立农民工社会保障体系，给农民工提供最基本的生活保障。这是解决农民工就业难题的有效方式。农民工对生活的要求并不高，在这样困难的形势下，即使没有工作，但如果能保证基本的生活他们就满足了。当然，农民工社会保障体系的建立有一定的难度，主要是他们的流动性太大，而当前的社保制度又限制了人员的自由流动，这是一个留待政策制定部门解决的难题，但早日建立包括农民工在内的社会保障体系是长远发展的目标。在当前条件下，可以为一些暂时失业的并且生活困难的农民工提供临时的生活补贴，以帮助他们度过难关。
2、加快农村产业化发展，加大本地就业力度
经过几十年的发展，农村经济状况有了很大改善，但和城市相比却远远落后。近年来国家一直提倡工业反哺农业，城市反哺农村，在当前经济危机形势下，在国家扩大内需加大基础设施投资的政策下，出台加快农村产业化发展的政策是可行的。农村有着丰富的资源和市场，仅仅靠农民自己的小规模创业是不能解决农产品升级的难题。农村的出来在于利用资源优势进行农产品深加工，提升农产品附加值。一方面国家在基础设施投资中，应重点向农村倾斜，着力改善农村的交通、通讯、供水供电等问题，为农村产业化发展创造必要的条件；另一方面，出台鼓励各类企业特别是龙头企业到农村地区设立与农产品有关的工厂，以产业化带动农村的现代化。产业化程度的提高会带动更多人就业，从而使农村富余劳动力可以不出农村就能实现就业，减少因大规模人员流动而带来的各种社会问题。农村经济的未来必然要依靠于农业产业化的发展，这次经济危机是一个良好的契机，但这又是一个长久的工程，国家必须制定一系列政策以保障他的顺利实施。
3、加快城镇化发展，实现从乡村向城市的转移
城市化是人类社会发展的趋势，中国的具体国情对城市化的发展更迫切需要。中国地少人多，有限的耕地面积原本就容纳不了中国如此庞大的农村人口，随着科技的发展，农业所吸纳的就业人口将更少。因此，人口向城市转移是必然的趋势。越来越多的农民进城务工人员就是这种大规模人口从农村向城市迁移的前期阶段。当然，在经济危机形势下，城市化虽不能即刻解决就业问题，但中国未来就业问题的解决很大程度上将依赖于城市化的进度。城市化是一个复杂的社会问题，政府应该制定长远合理的规划，即严格控制大城市，适当发展中等城市，努力发展小城市和小城镇。对于中国国情来说，小城镇是现阶段农村城市化最好的选择。小城镇介于城市和乡村之间，不仅实现了从农业向其它行业的转移，而且位于乡村之间，符合中国人安土重迁的传统。它是城市化的初级阶段，也是最容易实现的阶段。政府应该制定鼓励小城镇发展的政策，鼓励农村中有技术，有资金，有意愿到城镇发展的人能够比较方便的迁移到城镇。
4、优化产业结构，大力发展服务业
改革开放三十年来，中国的产业结构已经有了很大变化，从第一产业为主导到现在的逐渐向三个产业协调发展。据中国经济网统计，2007年，中国的产业比为11.7∶49.2∶39.1 。从中可以看到，第三产业已经占了不小的比例。但同国外发达国家相比还差得多。服务业是吸纳就业最多，也是就业门槛最低的产业。随着制造业日益采用新技术和新设备，它们所需要的就业人口也会随之下降。因此，服务业将成为吸纳制造业将来所分离出的就业人口的重要领域，这其中大部分都将会是农民工。在当前制造业不景气的形势下，正是促进产业转型的良好时机。政府一方面要为服务业创造宽松的发展环境，积极扶持服务行业的发展，创造更多的就业岗位；另一方面应该鼓励农民工向服务业转移，加大对他们的宣传教育，改变他们固有的对服务业的认识误区，为服务业输送更多的合格工人。
四、结语：
经济危机既是一场挑战，也是一个机遇。它给中国的就业市场特别是农民工就业带来严重冲击，但它同样也带给我们很多经验和启示。任何灾难和风险，只要采取正确的措施应对，就有可能取得最后的胜利。在这场经济危机背景下，党和政府采取了一系列解决农民工就业难题的政策。虽然，政策在实施过程中还存在着一些问题，但我们应该看到这些政策正在起到的积极作用。从政策原理来说，没有可能制定出完美的政策，而只有在实践中不断改进。农民工就业政策也是如此，伴随着实际情况的不断调试，它一定能发挥出应有的作用。同时结合其它经济刺激政策，中国的就业就一定能经受住这场经济危机的挑战。
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[1]关于实施特别职业培训计划的通知[EB/OL].中国网，
[2]国务院办公厅转发人力资源社会保障部等部门关于促进以创业带动就业工作指 导 意 见 的 通 知[EB/OL].中央政府门户网站，
[3]关于采取积极措施减轻企业负担稳定就业局势的通知[EB/OL].人力资源和社会保障部网站，
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