摘要：农村信用合作社是农村金融体系的重要组成部分,它为社会的稳定和农村经济的发展作出了巨大的贡献。但是在新形势下,农村信用合作社也暴露出了许多问题，例如产权关系不清，自主经营权缺乏；法人治理结构不合理, 内部组织管理低效；经营性质上的“三性”缺失；信贷结构不合理，抗风险能力差；缺乏应有的财政金融等政府支持等问题，这就要求我们必须在借鉴国外一些国家的成功经验基础之上，对我国的农村信用合作社进行改革以适应不断发展和变化的农村经济形势。具体包括：应强化农村信用合作社的经营自主权，形成产权清晰的现代企业管理经营模式；完善农村信用合作社的法人治理结构，充分发挥社员代表大会、理事会与监事会的职能作用；建立完善的自上而下、自成体系的合作金融组织体系；有效调整农村信用社经营发展战略；加大政府对农村信用合作社的扶持力度。
关键词：农村信用合作社；改革；法人治理结构；
The Ponder of Consummates Our Country Rural Credit Cooperative Certain Legal Regime
Abstract :The rural credit cooperative is the rural finance system important constituent, it stable and the rural economy development has made the tremendous contribution for the society. But under the new situation, the rural credit cooperative also exposed many questions, for example the property right relations was unclear, the independent right of management lacked; The legal person governs the structure not to be unreasonable, the underlying tissues manage the low efficiency; The credit structure is unreasonable, anti-risk ability is bad; Lacks and so on financial finance which should have questions and so on government supports; This requests us to have in above the model overseas some country success empirical base, carries on the reform to our country's rural credit cooperative to adapt unceasingly develops and the change rural economy situation. Includes specifically: Should strengthen the rural credit cooperative the right of autonomous management, forms the property right clear modern business management pattern; The perfect rural credit cooperative's legal people govern the structure, displays fully the commune congress, the council and board of supervisors's function; The perfect rural credit cooperative's legal people govern the structure, displays fully the commune congress, the council and board of supervisors's function;
key words: Rural credit cooperative; Reform; The legal person governs the structure;
完善我国农村信用合作社若干法律制度的思考
题纲：
引言
一、我国农村信用合作社概述
（一）农村信用合作社的概念与功能
（二）农村信用合作社的性质与特点
（三）国外农村合作经济组织的现状及对我国的启示
二、当前我国农村信用合社存在的主要问题分析
（一）产权关系不清，自主经营权缺乏
（二）法人治理结构不合理, 内部组织管理低效
（三）经营性质上的“三性”缺失
（四）信贷结构不合理，抗风险能力差
（五）缺乏应有的财政金融等政府支持
三、完善我国农村信用合作社法律制度的具体措施探索
（一）应强化农村信用合作社的经营自主权，形成产权清晰的现代企业管理经营模式
（二）完善农村信用合作社的法人治理结构，充分发挥社员代表大会、理事会与监事会的职能作用
（三）建立完善的自上而下、自成体系的合作金融组织体系
（四）有效调整农村信用社经营发展战略
（五）加大政府对农村信用合作社的扶持力度
结语
我国的农村信用合作社成立以来，为我国的农业、农村经济和农村社会稳定做出了突出的贡献，其对于缓解农村金融供给，促进农村经济发展，帮助农民增收致富起了不可替代的作用。但是，随着我国市场经济的深入发展以及近年来我国农村合作金融改革的持续推进和商业银行在农村领域的不断收缩,，农村信用社的规模在日益壮大的同时，也存在着产权模糊、体制缺位、管理不善等种种问题。这些问题的解决对于建设社会主义新农村、构建和谐社会、完善市场体系、合理配置农村资源、改善农民生活等方面都将起着积极的作用。在这种情况下，适应实践发展的客观要求，思考完善我国农村信用合作社的具体法律制度，深入进行我国农村信用合作社的产权制度、风险防范等一系列制度改革，都具有一定的理论价值和现实意义。本文从农村信用合作社的基本概念和在我国的发展情况着手，深入分析了当前我国农村信用合作社在发展过程中所存在的问题，结合我国关于宏观调控政策的总要求，提出了一系列完善我国农村信用合作社法制度的建议。
一、我国农村信用合作社概述
（一）农村信用合作社的概念与功能
关于农村信用合作社的概念，中国人民银行《农村信用社管理规定》(1997年9月巧日)第二条规定:“本规定所称农村信用社，是指经中国人民银行批准设立、由社员入股组成、实行社员民主管理、主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构。”中国合作经济学会2002年7月5日出台的《中华人民共和国合作社法建议稿》第二条规定:“合作社，是指城乡劳动者为主体自愿组织起来，在生产、生活上谋求互助合作或有关服务的自助性经济组织。”第4条规定:“对社员实行非盈利原则”。由此可见，农村信用社是独立的企业法人，以其全部资产对农村信用社的债务承担责任，依法享有民事权利，其财产、合法权益和依法开展的业务活动受国家法律保护。由于我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段这一基本国情，建立农村信用合作社，一方面克服了商业银行由于其性质、经营目的及其相互竞争性的特点，难以把农业、农村及农民家庭经营作为主要服务对象的影响，可以把农村闲散资金聚集起来，取之于农，用之于农，以有利于更好地为农业筹集资金，进一步发挥农村集体所有制经济的优势。另一方面，合作制农信社对引导农村私人借贷也有着积极作用，可以吸引更多的农民加入农信社，增强农信社的实力，积极满足广大农民及农业生产资金需求，牵引市场利率下降。
（二）农村信用合作社的性质与特点
从以上农村信用合作社概念和作用的分析，我们可以看出，所谓的农村信用合作社其实就是弱势群体的一种联合，目的是实现特定弱势群体在经济上的一种互助，营利并没有纳入农村信用合作社的基本原则。把农村信用合作社与最为典型的企业法人—公司作一比较，更能凸显农村信用合作社的非营利性。公司就是以取得经济利益并分配给其股东为目的的法人，所以，公司的目的在于为股东营利，当然，为股东营利必须以公司自身的营利为前提，从股东的角度来讲，股东入股的目的是为赚取最大的投资利润，能够按照投资比例进行分红。而农村信用合作社的目的却不在于营利，其非营利性主要体现为以下两点:第一，合作社的主要目的不在于为社员营利而在于为社员提供服务，社员要公平地入股，并民主管理合作社的资本，但入股只是作为社员身份的一个条件，分红要受到限制，也就是说，社员入股是取得社员资格获得合作社服务和享受社员优惠的条件，并非以获取股金分红为目的。因此，农村信用合作社的最大特点在于它的服务性，而社员之所以加入农村信用合作社，目的主要在于获取良好的服务;第二，对社员提供服务的过程不以营利为目的。但是在这里需要指出的是，非营利性并不等于不从事任何营利性活动，相反，农村信用合作社仍需进行一定的营利性活动，比如买卖政府债券，此时，作为交易主体，其与普通公司没有差别，都要遵从市场交易法则的规制，只不过这种营利不是农村信用合作社的最终目的，所获营利并非为社员分红，而是实现其目的的一种手段或必要途径。
（三）国外农村合作经济组织的现状及对我国的启示
无论是西方资本主义国家，还是发展中国家，为了适应商品经济发展的需要和农村经济社会事业的全面发展，都选择采用了经济合作社这一组织形式，并且在实践中实现了长足的发展，但是20世纪90年代以来，由于一些国家对农业合作社的扶持力度的减弱和传统农业业合作社融资困难的加剧，许多农业合作社，尤其是那些介入农产品深加工领域的农业合作社的组织结构发生了重大的变革。这些变革的主要内容是对农业合作社进行股份制改造，对内引入可交易股份，允许在成员内部转让股份;对外吸收外部股东，允许其他的合作企业、合作联合会和有关的单位机关或者私人投资。由于这种新型的合作社管理模式越来越接近于公司化管理，因此也被学术界称为 “新一代合作社”。
对农村信用合作社进行公司化的改革，建立适应新的市场竞争条件下企业法人治理结构，形成一个抗风险能力强、集约经营、效益高、能自我约束且充满活力的农村合作金融管理体系，既是我国农村信用合作社自身发展保持活力的必然需要，也是当前我国解决“三农”问题，建设社会主义新农村的应有之义。
解决“三农”问题最关键的是建立农民利益产生机制，促进农村经济发展，提高农民收入。但实际上，在利益产生过程中陷入了极度缺乏资金投入的困境，农村经济的发展受到多方面的障碍，农村金融储备枯竭，融资能力差，农村信贷资金供给严重不足，市场化的金融资源配置亦加速了资金从农村流往城市，从贫困地区流向发达地区的趋势，导致原来匮乏的农村资金更加匮乏。虽然国家提供财政支持，但是对于解决“三农”问题所需的巨大资金缺口而言，这只是杯水车薪。虽然国家将农村信用合作社定位于支持农村金融的主体，但是农村信用社整体实力不强，难以发挥农村金融主力军的作用，其改革进程遭遇多重问题，突出表现在: 法律地位模糊、合作性不强、产权关系不清、 群众基础薄弱、官办色彩浓厚、民主管理形同虚设、 行业管理组织体系不健全、对农民的金融服务少,逐利性增强。这些问题的存大，在相当程度上阻碍了农村信用合作社自身的健康发展，对于我国“三农”问题的解决也产生了不利影响。
因此，通过对农村信用合作社相关法律制度的探讨，借鉴国外一些国家农村合作经济组织改革的经验，解决好我国农村信用合作社的法人治理结构、产权制度改革、金融风险防范和控制等问题在我国的农村金融体制改革的发展中具有重要的意义。
二、当前我国农村信用合社存在的主要问题分析
（一）产权关系不清，自主经营权缺乏
产权是指以财产所有权为基础的，由所有制实现形式所决定的，反映不同利益主体对某一财产的占有、使用、收益和处分的法定权益。按照这一定义，农村信用合作社的财产所有权应归广大社员；而信用社的主要社员是农民，农民社员对信用社的财产应拥有占有、使用、收益和处分的法定权益。但是我国大部分农村信用合作社都存在产权不清的问题，作为社员的农民在信用社的经营、管理中无足轻重。基层信用社只对上级信用联社或政府负责，忽视社员的要求，这使得农村信用合作社更像一个“官办”的金融组织。主要表现为：农民社员在农村信用合作社所入的股金，大部分农村信用合作社都把它视同存款看待；农民入股自愿、退股自由，股金到期付息，农民实际上还是一个储户，不存在对信用社拥有产权的问题。即使按照合作制的原则，对社员入股实行不保息、分红的政策，农村信用合作社的产权也没有掌握在农民社员手中。这主要是农民社员所入股金较少，按照股份比例分摊，农民社员名下的产权数额微乎其微。在这种产权界定不清的情况下，农村信用合作社的经营活动实际上并不是自主决定，而是掌握在上级政府领导机关手中。这样一来,一方面扭曲了执行机构的代理职能，弱化了对信用社主要领导的激励机制，另一方面又极大地破坏了信用社的经营自主权，削弱了农村信用社的经营能力和在市场经济体制下企业法人所必要的经营灵活性。
（二）法人治理结构不合理, 内部组织管理低效
农村合作金融与一般的金融组织一样, 其法人治理结构在内部管理中起着极为重要的作用。在现实中, 我国农村合作金融的内部组织管理分为三个层次, 首先是社员代表大会，它是组织的最高权力和决策机构, 决定组织实体的重大经营及决策事项, 但不直接干预日常具体的经营活动; 其次是理事会和监事会, 理事会是常设权力机构, 是领导管理、经营决策机构, 监事会是常设监察机构, 履行监督职能。从实际效果看, 我国农村合作金融组织在管理制度方面, 有的“三会”组织没有建立，有的虽然建立但形同虚设，没有发挥其应有的作用。主要表现为农信社的社员代表大会没有定期召开，实际上由信用社职工代表大会所代替，有的农村信用社并没有规定社员代表大会召开的法定人数、大会召集办法及议事规则，使得有的农村信用社在改造工作试点结束后，再没有召开过社员代表大会，使社员代表大会形同虚设；对理事、监事的任职资格规定过于粗糙和形式化，就实际产生出来的结果来看，多数是原来的党政干部或上级主管部门的人员担任；职权和责任关系模糊，比如没有明确理事的忠诚义务和善良管理义务，理事也大多没有具体的职权等等。
（三）经营性质上的“三性”缺失
“三性”是指组织上的群众性,管理上的民主性和经营上的灵活性，这是任何一个合作组织应该有的三大性质。但是由于产权不明晰导致所有权的缺失，从而使得农村信用合作社“三性”不能很好的体现。首先，组织上的群众性是农村信用社的工作人员应该由全体社员投票选出，而现在的情况是由县级信用联社或由政府任命。其次，管理上的民主性是每个社员都有权利了解农村信用社的经营状况。但实际上，社员的权利作用并没有得到充分的发挥，信用社仅把社员当做储户来看待，这与适应我国当前市场经济活动的企业现代经营模式是格格不入的。最后，在业务的灵活性上，我国农村信用合作社的经营范围过于狭窄，业务单一，灵活性差，在市场经济条件下，盈利能力不强。
（四）信贷结构不合理，抗风险能力差
信贷结构不合理首先表现在我国农村信用合作社信贷品种单一。当前，我国农村信用合作社的贷款投放仍然局限于传统领域，大多用于支持农民购买农业生产资料、农产品收购与加工等。而对于农民日益增长的消费需求、产供销专业集团的资金需求和从事某一产品种植的专业村的配套资金需求，则显乏力。其次表现在信贷期限偏短。传统农业生产的特点是春种秋收，农村信贷期限亦演绎成春贷秋收。据了解，有相当部分的农村信用合作社在目前仅发放一年期以内的短期贷款，很少甚至没有固定资产中长期贷款，与资金来源以定期存款为主的现实情况极不对称。这不仅会影响农民的积极性，影响农村经济结构的战略性调整，也会人为增加逾期贷款。由于信贷结构不合理，便直接导致了农村信用合作社的经营面窄，在市场化、商业化的运作过程中，抗风险的能力不强等等。
（五）缺乏应有的财政金融等政府支持
农信社作为不以盈利为目标、服务于当地三农发展的合作金融机构,理应得到政府特殊的多方面的政策支持。但遗憾的是,长时间以来,政府对于农信社执行的是与其它商业银行一样的政策,如呆帐准备金的提存、存款准备金率和存贷款利率等货币政策与其它商业银行相差无几,而税收的征收并没有因为农信社的特殊性质而采取特殊的方法,在资本金的投入方面反而不如几家大型国有商业银行,对农信社因为支持三农而承担的风险与损失政府的补偿也非常有限。
三、完善我国农村信用合作社法律制度的具体措施探索
（一）应强化农村信用合作社的经营自主权，形成产权清晰的现代企业管理经营模式
产权改革是信用社改革的核心内容，是解决当前农村信用合作社所有问题的核心所在。按照农村信用合作社的定义,信用社的所有权应该归出资设立农村信用社的全体社员共同享有，信用社主要负责人由社员选出。社员依法享有占有权、优先与优惠服务权、参与决策和选择经营管理权、资产收益权、处分权。实行农信社产权改革，一方面，不仅可以扩大信用社资本金，而且会使信用社的产权关系由模糊不清变为明确的按股共有，使不同的投资主体变成了企业的股东，明晰信用社与投资人之间的信用关系；另一方面，可以使信用社职工变成了劳动者和所有者的综合体，理顺了企业与职工的利益关系。这样做有利于转变农村信用社的经营机制，可以改变农村信用社“非官非民”的面貌，外部摆脱行政干预，内部形成激励约束机制，最终改变农村信用社的现状。尤其是在工业化程度较高、城乡经济已初步一体化的部分地区，农村信用社已难以满足地区金融需要，这些地区需要的是批量大、服务周全、手段先进、速度快捷的商业性金融服务。在这些地区，改革产权制度、完善法人治理结构、实行农村信用合作社的商业化运作已是必行之路。在这种情况下，要维护社员对信用社财产的所有权，就应当切实解决农民“贷款难”的问题，从改进和提高支农服务水平、加大信贷支农力度着手，把支农工作落到实处。首先要在进一步确立以“三农”为己任的基础上，彻底转变经营作风，深入基层，深入农户，贷款上门，帮助农民解决生产、生活中的资金困难。第二，创新贷款品种，延伸服务范围；改善服务方式，简化贷款手续。
（二）完善农村信用合作社的法人治理结构，充分发挥社员代表大会、理事会与监事会的职能作用
目前我国农村信用社的法人结构是两级法人,二者从法律地位上来说是平等的,但在行政上信用社要接受信用联社的领导,这就是一个矛盾或者说是尴尬的地方。完善法人治理就是要统一法人,以县一级的信用联社为一级法人,其下属的乡、镇一级的农村信用社取消法人资格,不进行独立核算。这样一来,基层信用社吸纳的资金可以更好地在更大的区域内优化配置。在其内部职能机构的设置和运作上，应充分发挥社员代表大会决定农信社重大事项的职责与作用，切实保障股东的财产利益。要充分发挥理事会的作用，根据农村信用社的经营特点,规范理事的任职资格和产生方式，要明确规定理事的职责,特别是明确理事的忠诚义务和善良管理义务。同时,为了避免理事职责不明而对投资者利益造成的破坏和损失,可以参照管理较科学的西方国家的立法,增设独立非执行理事，以调动中小股东的积极性。除此以外，还要具体明确监事会的职能职责所在，充分发挥其知情权、监督权、代表权的职能，确保农村信用合作社内部权力的运作符合市场经济体制的要求。
（三）建立完善的自上而下、自成体系的合作金融组织体系
完善的组织体系是合作金融长期健康发展的制度性保障。德、法、日等国合作金融事业的成功，得益于其完善的组织体系。可见，合作金融不建立一个有效的组织管理体系就难以生存和发展。虽然各国的农村合作金融的发展历史背景和发展过程各不相同，但都基本采取了相似的多级法人制度，各级法人具有自主经营权和独立的法人资格，独立核算，自负盈亏。每级法人由各自的成员入股，实行自下而上控股的制度，从而形成了一个独立的经营体系。这种自成系统的合作金融组织体系为合作金融的发展提供了较大的空间，同时在更大更高的范围内体现了合作制的原则和特点。
当前我国合作金融组织体系正在形成之中，全国所有的县(市)目前都己建立以县为一级法人的联社，省、市联社的组建工作在大部分省份也已经完成。但当前我国还未建立中央合作金融组织，而由其它机构代行职能。这种不完善的组织体系影响了农村合作金融组织作为一个独立经营体系的整体功能发挥。从多国发展合作金融的成功经验看，中央级合作金融组织作为独立完整且自成系统的合作金融组织体系中必不可少的一个层次而存在，它在合作金融的发展中起着不可忽视的作用。可见组建专门的农信社全国性行业管理部门，以加强对全国农信社的监管和控制是必然的趋势和选择。
(四)
有效调整农村信用社经营发展战略
农村信用社要进一步提高在农村经济发展中的地位和对自身性质的认识，明确农村信用社生存和发展的基础。自觉端正为“三农”服务的方向，调整经营策略，坚持以农为本、为农服务的宗旨，树立支农出效益的观念，纠正“非农化”倾向，把主要服务对象转向入股社员和广大农民群众，把农民对农村信用社是否满意、农村信用社是否真正为农民服务，作为衡量农村信用社工作好坏的标准。另外，在服务“三农”的基础之上，还要实施有效的业务创新。一方面，要大力拓展消费信贷业务。发达地区的农村信用社，要积极拓展消费信贷领域，扩大消费信贷规模，广泛开办大额耐用消费品、住房贷款、汽车贷款、教育贷款等消费信贷项目。欠发达地区的农村信用社，应把教育贷款作为发展的战略重点。另一方面，要积极开展中间业务创新。一是开展代理业务。发展重点应是代收代付业务和代理行业务。发达地区特别是城乡协调地区、外向型经济地区，农村信用社亦可大力发展代理国际业务。二是开展租赁业务。帮助一些需要购置设备而没足够资金的生产企业，以租用的方法获得先进的设备，同时也可以为一些设备自用有余或因先进技术不断发展、设备更新速度加快的企业找到提高设备利用率和增加收入的门路，使信用社在融资和融物的结合点上，扩大信贷业务。三是开展咨询业务。为农户提供金融、经济政策咨询。在发达地区农村信用社还可以广泛开办资信咨询业务，向客户办理信用鉴证、资信咨询和风险咨询等业务。另外，农村信用社也可以尝试充分利用农村金融的广阔市场，开展信用社之间的合作，加强同证券、保险等领域的合作以扩大业务的辐射面，提高经营效益。通过这些调整农村信用社经营战略的措施，不仅可以使信用社适应新的市场竞争环境的需要，而且还可以扩大经营范围以减少风险。
（五）加大政府对农村信用合作社的扶持力度
由于农业是弱质产业,加上农村经济的特殊性,农村信用社的发展必须得到政府的扶持及优惠政策。美国对其信用社的发展的扶持与优惠力度是很大的,比如建立了独立于商业银行的监管系统,始终如一地推行对信用社的免税待遇,建立了独立于商业银行体系的信用社保险机制,以层级联合为基础构建稳健的资金清算体系,切实保障信用社的自主经营权利等。这些措施都极大地促进了美国信用合作社的发展。我国在这方面做得还不够,比如对农村信用社的税收过重,对信用社业务经营的行政干预过多,对农业资金投入的力度不够,再加上重视工业、轻视农业等原因,极大地限制了农业、农村、农民的发展,也就严重束缚了农村信用社的发展。当然，政府对农村信用合作社的过多干预也是不好的，政府与农村信用社的关系本质上是政府与企业的关系，应该按照政企关系原则，合理界定它们之间的职能分工。这样来看，按照“政企分开”的政府职能改革要求，政府对金融企业的管理只能是间接的、宏观的管理，而不能直接干预农村信用社的业务经营活动。实践也证明,地方政府对金融业的“过度介入”,特别是将农村信用社交由地(市)、县、乡政府管理,容易导致对农村信用社业务经营的不适当干预，冲击农村信用社正常的业务经营。在农村信用社改革过程中，政府应充分发挥其在农村金融资源配置过程中的导向作用，充分发挥政府在调控资源配置、政策扶持、法制建设、业务指导等方面的作用，为我国农村信用合作社的改革与发展创造一个良好的环境。具体来说，首先应在财政方面政府应实行优惠的税收制度，政府认股和补贴等；在金融政策方面，中央银行应加强监管和扶持，如在不良资产处置上给予同国有商业银行同等的政策，以清收置换和剥离，支持农村合作金融结算体系的建立，降低存款准备金率，落实利率浮动政策，支持开办投资、租赁、代理等新业务品种。同时，建立相应的风险防范和风险补偿机制以增强其抵御风险的能力，如改善财务状况，补充资本，保持充分的风险准备金，建立存款保险制度等。通过各种措施为农信社的发展创造良好的环境，以提高金融服务三农的水平。
综上所述，在我国改革开放事业深入发展、全面建设小康社会的今天，农村信用合作社作为农村金融的重要组成部分，在我国社会主义新农村建设过程中，必将发挥着重要的作用。当前，我国的农村信用合作社已经进入了改革发展的关键时期，既面临着国家宏观调控政策向农村信用合作社倾斜的良好机遇，同时也面临着防范风险、金融创新等各个方面的挑战。我国农村信用合作社法律制度的完善和提高，对建设社会主义新农村，构建和谐社会、完善市场体系、合理配置农村资源、改善农民生活都有着积极的作用。如何抓住机遇，迎接挑战，完善、解决农村信用合作社产权制度改革不到位、法人治理结构不完善等困扰其发展的首要问题，具有相当的理论和现实意义。
参考文献：
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[2] 杨德国：“股份制：农村信用社产权制度改革的必然选择”《中国合作金融》 2007年1月18日第27版
[3] 郭丹：“各国合作社立法模式比较及对中国立法的借鉴”《经济研究导刊》 2007年第28期总第15期
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[5] 贾英杰:"发达国家农业合作经济组织的现状及其对我国的启示" 《辽宁行政学院学报》2007 年第2 期
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