[摘要]目前，政府形象已成为人们的热门话题之一，它体现着政府与公众之间的双向互动关系，是构建政府影响力的基本要素之一，有利于提高政府的公信力，因此政府形象建设是十分重要的。为了使政府形象向着良好的方向发展，必须建立一个科学的评估维度。而关于政府形象评估维度，现今流行的观点是不合理的。本文从政府形象的涵义入手，着重剖析当前学术界关于政府形象评估维度的流行观点，然后提出质疑和自己的设想，力图重新构建政府形象的评估维度。
[关键词]政府形象评估维度；解构；重建
要想建立一个合理的、科学的政府形象的评估维度就必须先对政府形象的涵义有一个全面正确的认识，即要弄清楚政府形象的含义、要素、特征、意义。
所谓政府形象是指公众对政府的价值理念、行为方式、内部规范等各个方面及其产生的经济效益和社会效益的认知和评价。
当然，对于政府形象，学术界也有很多说法：
“政府形象是政府这一巨型组织系统在运作中产生出来的总体表现和客观效应，以及公众对这种总体表现和客观效应所做出的较为稳定和公认的评价。”[1]
“政府形象应当是建立在政府客观实在的基础之上，通过一系列传播途径和手段从而在社会公众当中形成投影，公众再经过内部传播这一过程（包括人际关系内传播、群体内传播和组织内传播）做出的反馈便是我们通常意义上所说的政府形象。因此从这个意义上说，政府形象应该是社会公众对政府本体状态和客观实在所表现出来的情感和意志的综合。” [2]
“政府形象实际上是政府客观实在和公众主观认知的混合物，也就是，政府的总体特征和实际表现在社会公众中的反映，即在社会公众中获得的总体印象和综合评价。”[3]
“政府形象是一种通俗的说法，是指由政府信仰、价值标准、思维方式等要素凝聚而成的思想观念通过组织机构的功能作用等外显出来的具体形象，是政府组织及其工作人员通过自己的活动与行为显现出来的外观给予人们的直觉感受和直观印象。”[4]
笔者认为对于政府形象的内涵,仁者见仁,智者见智，但是只要把握住政府形象的要素和本质内容，无论怎样表述都是合理的。
通过以上的表述，我们可以看出政府形象构成要素有三个：
1、公众。行政的客体，但更是政府形象的认识主体，政府形象是公众对政府执政理念、运行方式等各个方面的认识和评价。
2、政府。行政的主体，是政府形象的塑造者和政府形象的维护者，也是公众评价的对象。
3、政府形象的表现方式和沟通传输渠道。政府形象有一定的具体表现形式，通过一定的渠道表现出来，政府形象通过政府价值理念、发展定位、政府行为方式等具体内容外显出来。
政府形象的建设有着重大的意义：
1、良好的政府形象有利于提高政府的组织力和号召力，增强政府的公信力。良好的政府形象与政府的人力、物力、财力、时间、权力等因素一样，是政府赖以生存和有效施政的宝贵资源，也是政府一切工作的基础。
2、良好的政府形象，有利于提高政府的吸引力和凝聚力，增进政府与外界的联系与沟通，取得广大群众和社会力量的支持与理解，从而创造一个良好的行政环境。
3、良好的政府形象，有利于增强政府的监控力，减少行政冲突和执行阻力，降低行政损耗，提高政府的行为效率，提高政府提高决策质量。
国内许多专家学者从不同的角度对政府形象评估维度提出了各自的见解，主要有以下类：
比如有的学者认为“评价组织形象最基本的指标有两个：知名度和美誉度。知名度是一个组织被公众知晓、了解的程度。这是评价组织“名气”大小的客观尺度。美誉度是一个组织获得公众、赞许的程度。这是评价组织社会影响好坏程度的指标。因此，一个组织若想树立良好的组织形象，就必须同时把提高知名度和美誉度作为工作的目标。”[5]
持该类观点的学者认为：“……政府公关不存在知名度的问题，它的主要任务是提高自己的美誉度，树立“创新、务实、廉洁、有效”的政府形象……”[6]；“……政府形象，主要指政府及工作人员在社会公众心目中的美誉度大小，是公众欢迎、接纳、信任的程度……”[7]
对于这些观点，我们有必要进行思考：这些政府形象评估维度的基本观点究竟是否切合政府形象的实际？是否可行？是否存在着不足需要改进呢？下面笔者将对学术界这些观点进行剖析。
针对学术界的这些比较流行的观点，要想分析的透彻，笔者认为要弄清楚以下几个问题：
企业的目标就是赢利，企业必须扩大自己的知名度，让更多的消费者了解自己的产品，知名度是开展公共活动的一个重要条件和目标。政府是一个特定的主体，它是非营利性的，所以对于其形象的测评两者不能用同一种维度，用企业形象评估维度来测评政府形象显然是不合理的。
（二）要明确仅用一个美誉度来衡量政府形象是不可行的
在中国，任何一级政府的存在都为公众所知晓，然而当我们扪心自问——我们对政府的了解有多少？人们通常不能辨别复杂的政府机制，比如说市领导，其实普通公众对市委书记与市长根本就分不清谁是什么职务，哪些事是由哪个职务负责的；我们在平常会在报纸上看到这样的事例：一个下岗工人为了办低保，去找市长解决；一个去办理企业成立的相关手续的人不知道去找政府的那个部门……诸如此类的人数不胜数。可见，仅用一个美誉度去衡量政府形象就像一个跛脚的人走路，势必会影响政府形象的测评。
知名度是公众了解、知晓政府的程度。要准确评估政府形象，我们应变被动为主动，要注意双向沟通，一方面我们要积极地参与政府的管理中去，让政府更好地为民决策，为民谋福利，保证树立政府形象；另一方面，政府要积极地公开自己，保证自己的透明。但是这些都不是仅仅一个知名度所能衡量的，因此我们用透明度来替代它。那么用透明度来替代知名度是否准确呢？让我们在认识透明度的过程中，来分析知名度的局限性和透明度的优越性吧！
1．透明度的内涵。
主要包含以下两个方面：
(1)政府体制的透明。主要解决的问题是公众有权知道政府在做什么，即公众应当知道政府是如何组织的，政府有哪些组成部门，各个部门的职责是什么，行政权利是如何分配的等等。具体说来，主要包括：明确各个政府机关的职能分工；公开政府机关的办事规则；公开政府工作人员职权范围，包括拥有决策、指挥、命令、制裁的权能，其中主要是包括含有多少决策权、财产支配权、人员调拨权，公物享用权、以及对管理相对人的处分权，这些权利的公开有利于克服滥用权利，机构之间争夺权力和相互扯皮的现象。
(2)政府行为的透明。这里要解决的问题是公众有权知道政府为什么要这样做，政策、法规为什么这样制定及政府怎样做，也就是政府决策的透明和政府执行的公开。具体说来，主要包括以下几个方面：①决策过程的公开，主要是指公开决策程序，公开政府决策的方式、步骤、顺序；②政府决策结果公开，就是指公开政府机关制定的各类行政法规、规章、制度，公开政府机关通过的决议、命令等，公开各种政府机关的会议记录，公开政府决策的法律和事实依据；③政策执行过程的公开和执行结果的公开。
由此可见，透明度对政府提出了更高的要求，对于衡量政府这个特殊组织的形象，透明度比知名度更为合理的。
2、透明度的重要性。
政府透明度的重要性主要体现在以下两个方面：
（1）透明度是时代的要求。随着我国加入WTO，公开、公平、公正成为对政府的必然要求。政府承诺的及时通知义务、及时公布法律、法规和其他具有普遍约束力的司法行政决定义务、设立咨询点义务等等都应履行。另外我国还承诺建立贸易政策的审查机制，这一行为无疑将进一步透明、开放，尊重民众的知情权，将自己透明于“金鱼缸”之中，这是参与国际贸易自由化和公平竞争的必要条件。
（2）透明度有利于抑制腐败，体现民主。政府信息不透明使政府内部掌握稀有信息的官员利用这些信息进行权利的寻租；政府信息的不公开使得媒体舆论无法形成对政府滥用职权的监督机制。因此提高政府的透明度，有助于避免腐败事件的发生，同时，也扩大了民主。
从以上的分析可知，对于全面评估政府形象，透明度这个维度显然比知晓度更为恰当。
通过上面的论述，我们已经分析出用透明度去取代知名度是合理的。那么，笔者的设想是构建一个以透明度和美誉度为评估维度的测评体系。
要在透明度和美誉度的二维框架下，明确测评的具体内容，使测评的项目相对的量化，让新建的评估维度有实际的作用，因此笔者构建了六个测评项目来衡量政府形象，见图4.1。
公务员 政府机构 政府的决策
政府形象
政府的行为 行政氛围 对危机事件的处理
图4.1 政府形象测评内容的模式图
下面我将就具体的测评项目进行具体的说明：
1．公务员方面。具有良好形象的政府需要建立一支廉洁、高效、勤政、务实的公务员队伍。首先要注重官员的道德建设，同时也要加强制度建设，强调自律，也要重视他律，强调以干部的品德和修养来杜绝各种腐败行为，而缺乏对其行为进行必要的约束和监督的制度，这不能不说是腐败现象在我国始终得不到根除的最为重要的原因之一。此外还应继续完善公务员的录用和晋升公开考试制，使之成为政府公开透明的象征，是政府公正与否的晴雨表。
2．政府机构的设置。公众应当知道政府是如何组织的，政府有哪些组成部门，各个部门的职责是什么，行政权利是如何分配等等。这样才能保证机构设置的透明，提高政府的美誉度。
3．政府的决策。政府的决策既要及时又要透明，既要坚持效率又要兼顾公平。应当进一步提高决策的透明度，逐步公开重大决策过程，这有利于集思广益，使政府决策获得广泛的社会认可和社会理解，从而使决策真正达到预期目的和实现最大的社会效益。
4．政府的行为。政府的行为要注意体现为民的原则，要坚持透明的原则。政府作为公共产品的提供者同企业一样存在着效率问题,即以最小的投入产生出最大的社会效益。政府须以行为结果作为标准，进行绩效管理，为衡量政府形象提供客观依据。
5．行政氛围。政府要善于营造一种宽松、民主的行政氛围，加强行政监督。一是舆论的自由监督，舆论监督被成为社会的第四种权力，因此不应该只是官方的声音，而更多的应该是“人民的喉舌”；二是公众充分的政治参与，政府是否具有充分的民意基础，是政府能否代表人民从而获得合法性的最终选择。
6．政府对危机事件的处理。危机事件是政府在行政过程中遇到一些对政府形象会带来重大影响，要求政府迅速果断地采取行动的突发事件，从而更好地树立政府的权威地位，维护政府的形象
将以上六点进行汇总后绘制如表4.1所示：
表4.1：政府形象评估维度的二维表
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维 度
对比内容
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透明度
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美誉度
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公务员
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公务员的录用、调任、辞退等环节是否公开、接受政府内外的监督
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公务员（尤其是）的个人道德、工作能力是否为社会公众所接纳和认可、公务员的行为是否合法，体现为人民服务的原则
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机构设置
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机构的设置是否公布于众，将职权公开，自觉接受监督
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是否依法成立、是否运转协调、精干高效
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决策
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是否最大限度的公布决策前后的相关资料，让公众熟知参与决策的机构人员、步骤及相关资料文件
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决策是否体现人民群众的利益
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政府的行为
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是否于事前、事中、事后将执行的有关细节问题公开
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行政行为是否合法、是否体现了公平与效率的原则
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行政氛围
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是否敢于自觉将相关的事件通过媒体曝光
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是否能够营造一种平等、民主的氛围，让民众参与、让媒体监督
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对危机事件的处理
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是否将危机事件处理的全过程进行公开，坚持实事求是的原则
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是否果断而又兼顾大部分人的利益
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在现实的测评中为了给政府形象的建设提高参考，我们绘制了这个四象限图，围绕透明度、美誉度，对政府形象评估测量，可使用“组织形象四象限图”（见图4.2）[8]。图的横轴代表透明度，纵轴代表美誉度。
美誉度
象限Ⅱ 象限Ⅰ
透明度
象限Ⅲ 象限Ⅳ
图4.2 政府评估维度的思维象限图
整个图分为四个象限：
1、象限Ⅰ，高透明度、高美誉度，处于这种形象地位表明政府形象状况较好，政府要注意保持好这种状态。
2、象限Ⅱ，高美誉度、低透明度，处于这种形象地位，表明政府虽然获得许多赞赏，但透明度较低，在现实中也有这样的例子，广州社情民意研究中心所做的调查表明“市民对政府各项工作表示“不清楚”的比例较高，有的如“科学民主决策”还超过了30%，说明普通市民对政府工作一定程度上还缺乏了解”。政府形象的塑造工作的重点应该是在维持美誉度的基础上增强透明度。
3、象限Ⅲ，低透明度、低美誉度，处于这种形象地位，表明政府的形象不佳，应在完善自身、提高美誉度的基础上，逐步扩大透明度。
4、象限Ⅳ，低美誉度、高透明度，处于这种形象地位说明政府处于臭名远扬的极差状态，只是让外部的公众了解到政府的透明度，而没有更好地维护好自身的美誉度，这也会使政府的透明度受到质疑。这种情况应当引起领导者的高度重视，其公共关系部门的主要工作是改变形象，挽回不良影响，提高组织美誉度。
政府整体形象并非是一种简单的直观的现象，它是通过政府颁布的各项具体政策、法规和每一位行政人员的行为特征作用于公众心里而表现出来的，也就是说，社会公众对政府形象定位，是以政府所制定、颁布的每一项法令、政策是否有利于民，每一位行政人员是否奉行为公众服务的宗旨为基础的。只有包含了两个维度的测评体系，才能真正找到测评政府形象的正确途径，拯救政府形象缺失的社会危机，进而彰显政府形象，达到良好社会之秩序，对于中国这样一个社会主义国家，在透明度与美誉度方面加强政府形象建设是十分必要且可行的。
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[8]参见黄德林《现代公共关系学》，129页，图7－1组织形象地位四象限图）
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