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摘 要：乡镇政府是我国最基层的行政机关，是国家政策的具体执行者，乡镇政府与群众的关系如何，关系到农村的稳定与否。因此，在新农村建设中，乡镇政府形象塑造显得非常重要。以海南省乡镇为考察对象，对政府的认知度、美誉度与和谐度进行调查分析，提出了新农村建设中要塑造法治、服务、责任、廉洁、诚信、阳光、科学、高效、民主、互动的形象。
关键词：新农村建设；乡镇政府；政府形象；塑造
提升政府形象尤其是乡镇政府形象，是实现新农村建设的根本途径，是新农村建设的重要构成部分。乡镇政府作为功能全、地位低、能力弱、最贴近农村生活的一级政府组织，是新农村建设的的桥头堡和排头兵。良好的乡镇政府形象是该政府所拥有的无形财富，是其作用得以有效发挥的一个重要前提，是其推行政策和实现既定目标时可利用的重要资源，是其降低政策运行成本、提高效益取之不尽的源泉。因此，应该把乡镇政府形象建设作为整个新农村建设的核心内容，结合本地的实际情况，把建设良好的政府形象作为一项重要的目标任务加以落实，切实、认真、持久的搞好形象的塑造工作，不断增强乡镇政府的凝聚力和执行力，保障我国社会主义新农村建设的有序开展，大力推动当地政治、经济、社会、文化等事业的全面发展。
一、政府形象的理论研究
对于政府形象，国内学术界有着诸多的认识。胡宁生把政府形象定义为政府这一巨型组织系统在运作中产生出来的总体表现和客观效应，以及公众对这种总体表现和客观效应所作的较为稳定和公认的评价。[1]丁煌认为所谓的政府形象，是指政府的外在表现，是公众在心目中对政府的言行、表现所形成的感觉、印象、评价和信念。[2]丁大晴认为的政府形象，是社会公众对于政府在行使公共权力过程中表现出来的行为特征和精神面貌的整体印象和总体评价。[3]
结合诸多学者的理论研究来看，政府形象是政府的整体素质、综合能力和施政业绩在公众中获得的认知与评价，这种认知与评价具体反映为政府在公众中的认知度、美誉度与和谐度。政府形象的本原和实在，政府的素质、能力和业绩，是政府形象的客观内容，是公众对政府认知和评价的客观对象，政府的形象建设应该从提高政府的整体素质、加强政府的综合能力和创造良好的施政业绩入手。政府形象的认知和评价，即政府在公众中的知晓度、美誉度与和谐度，公众的认知和评价与政府对公众的传播和沟通有关，如果政府与公众缺乏沟通、传播不力，公众就不能获得正确的认知，就可能得出错误的评价，从而影响政府的形象。
二、加强乡镇政府形象建设的必要性分析----以海口市X镇为例
虽然在理论研究上的诸多认识都大致相同，但是在新农村建设中，应该通过实际调查具体分析和解决问题，做到因地、因时、因人而宜。笔者对海南省海口市X镇进行实地调查，回收有效问卷80份，得出以下的认识：
（一）镇政府具有高认知度
认知度是指政府被民众所认识、知晓的程度；包括被认识的深度、被知晓的广度。X镇镇政府在当地有很高的认知度，在80份有效问卷中，关于“您是否知道本地乡镇政府”和“您是否去过本地乡镇政府”，民众都表示知道，占100%，有70人去过，占87.5%。这里有个很特殊的原因，就是与镇政府毗邻的“冼太夫人”庙，该庙从明万历三十年创建到清代康熙二十一年迁址到此，历时数百年，是全国最大的“冼太夫人”庙，是当地民众最为敬重的历史人物，近年来庙会都有二十万左右的人员参与，可以说，“冼太夫人”已成为了X镇的名片。由此可见X镇政府在民众中有如此高的认知度也不足为怪。
（二）镇政府的美誉度一般
美誉度，即政府获得民众肯定、赞美、称誉的程度，是镇政府形象受民众给与美丑、好坏评价的舆论倾向性指标。在的80份有效问卷中，关于“您对政府机关的外在形象的评价如何”，认为好和很好的有8人，只占到10%。关于“您对乡镇的社会治安、社会保障、经济收入、教育文化、政府应急能力的评价如何”，认为满意和很满意的有12人，占到15%。此外，关于“您是否知道本地镇政府领导”，在对镇领导形象的调查中，与镇政府一样，镇领导同样有着很高的知名度，但是关于“您对镇政府领导的亲民力、领导能力、公关交往能力、工作务实的看法如何”，认为满意和很满意的只有18人，占到22.5%。和镇政府一样，镇领导也是享有高知名度，但也并没有得到民众的高美誉度。在对工作人员的形象调查中，门难进、脸难看、话难听、事难办的情况也是屡有发生，时时体现出工作人员落后的服务观念，淡薄的服务意识。工作人员是政府形象的生动载体，其行为、作风都会形成公众对政府形象的直观感受和评价。由此，可见高知名度的X镇政府并非有着高美誉度。
（三）容易被忽视的和谐度
和谐度，即政府在工作过程中，获得民众态度认可、情感亲和、言语宣传、行为合作的程度；是政府从民众出发，开展工作获得回报的指标。在访谈中，民众普遍对X镇政府工作存在陌生感，他们得不到及时、顺畅、有效的沟通，对政府工作如同雾里看花，很难对政府工作进行认知、肯定和支持。在与政府打交道的同时，意见建议得不到政府的重视，民情民意得不到政府的支持，难免会对镇政府产生不好的印象。俗话说“金碑银碑不如百姓的口碑”，每一个民众都是一面镜子，可以将政府的好坏反射到各处；每一个民众都是一个凹凸镜，可以将政府的好坏扩大或缩小；每一个民众都是政府的名片，可以将政府的好坏传播到各处。政府给与民众的是什么，民众回馈给政府一定是与之相当的，让笔者想到了近来发生在海南东方市感城镇的民众冲击镇政府的事件，就是因为镇政府工作为民做得不够，才引起民众的非议与反对。
（四）低美誉度、低和谐度在该镇政府素质、能力和业绩等方面的体现
1、互动交流、沟通不够顺畅，乡镇政府施政没有得到公众的信任。在80份有效问卷中，关于“您认为本地政府政务信息是否公开透明”，认为公开透明的只有34人，占到42.5%，关于“您认为本地政府的信息公开是否可信”，认为可信的只有18人，占到22.5%，关于“乡镇政府出台决策、制定规章制度是否征求过你们的意见”，认为征求过的只有12人，占到15%，政府如果不能够和民众做到有效沟通，不能够取得公众的信任，那在管理服务过程中必将事倍功半。
2、制度建设不够健全合理，服务意识和水平不够高。在80份有效问卷中，关于“您认为本地政府的规章制度是否健全”，认为健全的只有30人，占到37.5%，关于“您认为政府在执行政策时是否讲明执行政策的根据”，认为有的只有20人，占到25%，关于“您认为工作人员执行政策的依据是什么”，认为依据法律的有10人，占到12.5%，认为依据上级指示的有46人，占到57%，认为依据相关政策的有12人，占到15%，认为依据工作人员自身想法的有12人，占到15%，政府在管理过程中应结合实际，但是也不能脱离了规章制度的要求，加之基层政府的服务意识和服务水平的不足，就必然会产生一系列的问题。
3、不能够体现公平、公正，腐败情况加剧腐蚀政府形象。关于“您认为政府在执行政策的时候是否做到了‘一碗水端平’”，认为是的只有26人，占到32.5%，关于“您认为本地政府人员腐败事件发生的频率是”，认为经常的有12人，占到15%，认为偶尔的有12人，占到15%，关于“您认为通过舆论监督和信访途径能否对政府部门的工作进行监督吗”，认为可以的有50人，占到62.5%，可见，政府若不能够做到公平、公正、廉洁，必然会损害自身形象，加剧公众对政府的偏见。
4、现实发展情况与公众期望相去甚远。关于“您认为目前本地政府的工作重点是”，认为应该发展经济的有34人，占到42.5%，事实上，根据相关数据显示以及公众普遍认为，X镇的经济现状与发展趋势已经落后于海口市的其他乡镇。关于“您对本地政府提供的公共文化服务的评价是”，认为好的只有22人，占到27.5%，在这样一个弥漫着文化气息，有着深厚文化底蕴的地方，这样的发展情况着实不能够符合公众的期望。
这样看来，乡镇政府形象建设，迫在眉睫；乡镇政府形象建设，势在必行。
三、新农村建设中海南乡镇政府形象建设对策
党的十六届五中全会和国家的“十一五”规划，对建设新农村明确提出了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总要求。这五句话，20个字，内容丰富，涵盖了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和基层组织建设等各个方面，综合体现了更为全面的农村发展目标，是一个有机结合的整体。
（一）新农村建设中要塑造什么样的乡镇政府形象
1、法治形象。我国是一个具有法律传统的国家，但传统意义上的法律主要是为了强化政府，使国家权力进一步系统化；而现代意义上的法律系统主要目的是为了规范政府行为，“法治”的精义在于“治官”而非在“治民”，这是由权力的扩张性和侵略性决定的，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”[4]，但是作为权力的对象——公民由于处于弱势地位再加上权力监督和信息的非对称性使得其很容易遭受政府权力的侵害，因此必须加强政府权力的“法治性监督”，以使政府权力在法律的“轨道”内“运行”。建设法治形象能使乡镇政府施政目标在法律的保证下准确定位，并使政策具有良好的稳定性、连续性和服务性，更好的赢得民众的支持和拥护。在法治社会建设的进程中，依法施政是政府理念得以实现的保证，是提高政府办事效率的关键，是政府行为规范化的显著标志，是完善政府道德的必然要求。[5]
2、服务形象。随着社会主义市场经济的逐步建立和完善，随着国际竞争日益激烈，随着我国服务型政府建设的步伐逐渐加快，随着社会主义新农村建设的不断向前推进，政府职能已经由管制逐步向服务转变，改革乡镇政府职能，构建服务型乡镇政府已成为实现乡镇政府行政现代化的必然选择。这就要求，要彻底根除官本位思想，树立以民为本的服务理念，由“为民做主”转变为“由民做主”，淡化为官思想，强化职业意识，做人民公仆，形成在利益一致、价值认同基础上的相互信任、相互合作的良性循环。
3、责任、廉洁形象。政府的一切权力都是人民赋予的，在新农村建设中，乡镇政府部门需要树立一种政治原则，以及建立在这种政治原则基础上的政府责任制度。要努力做到对人民负责，为人民谋利益，接受人民的监督。乡镇政府接受人民的委托，行使管理和服务的职能，它们之间存在着一种委托与被委托的关系，作为受托人的乡镇政府在施政过程中，必须对作为委托人的民众负责，成为一个对民众负责的政府。当今时代，由于观念的进步、社会的变迁和信息传播的发达，民众对政府廉洁形象要求越来越高。我国政府也逐渐意识到塑造自身廉洁形象的长期性和重要性，多次重申“在整个改革开放过程中都要反腐败”[6]。新农村建设时期塑造乡镇政府的廉洁形象，要加强思想道德教育，强化乡镇政府工作人员的公仆意识，明确乡镇政府与民众的关系与定位。同时要高度重视腐败在基层政府中的滋生和蔓延，下大力气做好拒腐防变工作，加大惩治力度，巩固基层政权，稳定根基。
4、诚信、阳光形象。乡镇政府是新农村建设中的桥头堡和排头兵，它对基层政府诚信系统建设具有示范与引导作用。党的十七大报告明确提出：“确保权力的正确行使，必须让权力在阳光下运行”，要树立诚信阳光的乡镇政府形象，就要使政务公开，只有实行政务公开，提高透明度，将之置于民众的监督之下，让权力在阳光下运行，才能提高信息的透明度，才能使乡镇政府在新农村建设过程中保持中立和公正维护公平竞争的秩序，才能确保人民赋予的权利始终用来为人民谋利益。要以此来营造一种“守信为荣，失信为耻，无信为忧”的社会环境。
5、科学、高效形象。乡镇政府形象建设的最终落脚点，是借助乡镇政府形象建设来建立现代化、科学化的高素质乡镇政府。新农村建设过程中，塑造科学的乡镇政府形象必须实现“五化”，即决策制定的科学化、机构设置和人员编制的合理化、管理方式的现代化、管理手段的技术化和执政能力的综合化。乡镇政府办事是否高效，是关系其形象的不可忽视的因素。办事高效，说明乡镇政府各部门及工作人员认真负责，有全心全意为人民服务的良好态度；说明乡镇政府官员和工作人员的素质高、能力强；说明整个乡镇政府机构运转正常，施政得民心，工作开展顺利，富有朝气。反之，如果有令不行，有禁不止，办事拖拉，或者干脆无人负责，这样的乡镇政府自然在民众心目中丧失威信。
6、民主、互动形象。随着民众经济独立性和自主性的不断增强，必然更广泛地要求政治参与和影响政府决策，乡镇政府应顺应潮流，采取措施，扩大民主，树立开明的民主形象。现阶段，要同民众建立密切联系和经常性沟通的渠道。通过正式非正式的渠道来加强沟通了解，及时解决出现的问题。同时要积极主动的向民众征求意见、建议，采纳其中合理的意见，对于采纳或未采纳的建议都应向公众说明理由。乡镇政府工作人员要经常通过走访、调研、访贫问苦等形式，融入民间，与民众同甘共苦，与民众互动，以增加亲和力，树立亲民爱民形象。当民众认为能与政府保持密切的联系或者能有一定的参政互动空间时，就容易形成对政府的信任感。
（三）新农村建设中，怎样塑造形象
塑造、巩固、提升乡镇政府形象是新农村建设的必然要求，是实现新农村建设的根本途径，是新农村建设的重要前提和基础，是新农村建设的重要构成部分，这就要求：
1、加强学习，提高素质，创建高水平服务队伍
在现实中，有的政府工作人员把眼睛盯在地方利益或局部利益上，只强调对本地负责，但却忽视了对大局负责；有的把眼睛盯在眼前利益上，看重一时利益，但却忽略了长远发展；有的在追求政绩过程中掺杂个人私念，把创造政绩作为个人升迁的资本，导致在价值取向方面出现了严重扭曲。[7]任何一个政府工作人员都是政府的生动载体，其行为和作风都会形成民众对政府形象的直观感受和评价，只要某件事没有做好，伤害了民众感情，就可能使民众对政府的满意度降低。[8]所以，乡镇政府工作人员要以科学发展观为指导，不断解放思想，不断提高自己的思想认识，端正自己的工作作风，振奋自己的精神状态，强化自己的服务意识，在自己与民众的每一次接触中都能自觉意识到自己是人民的公仆，受人民之托为人民办事，都能自觉地认识到自己代表着政府，力争每件事都能够让民众满意。
2、抓住机遇，突出特色，以文化品牌带动乡镇政府形象建设
在新农村建设中，乡镇政府可以依托自身得天独厚、别具特色的文化资源，精心打造出一批文化品牌，形成强大的文化辐射力。如上文提到的X镇在
3、规范行为，夯实政权，打造新农村建设的基层战斗堡垒
乡镇政府应积极推进行政执法责任制度、行政执法依据公开制度、执法过错追究制度和执法行为评议考核制度，进一步完善行政执法程序，规范行政执法行为。同时，要正视基层政权建设的空洞化问题，实实在在把基层的战斗堡垒建好建实，而不是被少数明星村、模范村的表象所障目。此外，乡镇政府要当好基础设施的建设者，为民众打造功能完善的基础设施平台；要当好市场秩序的维护者，为民众打造公平交易的市场平台；要当好公共服务的提供者，为民众打造高效优质的服务平台；要当好社会稳定的维护者，为民众打造稳定安全的社会平台。
4、完善社保，加强监督，创建亲民廉政新局面
农村经济发展了，但与之相配套的各项保障体系还不完善或者说还没有建立起来，这在一定程度上其实也限制了农村经济发展的后劲。在农村，“一病致贫、一病返贫”、“一个大学生拖垮一个家庭”等类似的事情并不少见。为此，乡镇政府不仅要大力推行农村低保和特困户救助制度、养老保险制度、医疗保险制度、失地农村的生活保障制度，还要从资金上给予大力支持，真正让民众成为“老有所养、病有所医、困有所帮、难有所救”的群体。同时要以民主、法制为核心，指导和协调搞好村民自治，突出农民群众在基层班子的选举、基层重大事项的决策、基层事务的管理、政务村务的监督等方面的民主，把民众的选举权、参与权、知情权和监督权真正落到实处。
5、加强民主建设，丰富民主形式，拓宽民主渠道
加强民主建设，丰富民主形式，拓宽民主渠道，坚持“从群众中来，到群众中去”的群众路线，建立民智集中制度，组织开展群众对本地经济发展重大、疑难、热点问题的合理化建议活动，建立和完善民众建议意见征集制度，让民众参与到本地事务的管理中来，积极主动听取民众建议和意见，提高服务的透明度，增强管理的民主性。逐步建立决策反馈机制，合理有据的向上级反映决策实施情况，使新政策出台时更能体现民意。建立跟踪、反馈机制，通过督察交流、信访系统、热线电话等，及时反馈信息，修正偏差。
6、结合本地实际，积极引入政府公共关系
尽管只作为乡镇一级政府，但在新农村建设中，也应结合本地实际，积极引入政府公共关系。政府公共关系是一种以塑造政府形象为己任的传播管理艺术，它通过多种公共关系调查手段对政府形象加以客观评估，运用多种传播沟通手段协调与广大社会公众的关系，影响、引导大众舆论，为政府建立形象、维护形象、控制形象、纠正形象、优化形象服务。当然，政府公共关系主要不是靠为政府“美容”来为之树立良好形象，而主要是靠完善政府形象的内涵，靠实际行动，靠理性说服、思想沟通和情感交流去提升、塑造政府形象。政府对社会公众的依赖性越来越明显，在新农村建设中，乡镇政府应审时度势，高度重视和有效开展乡镇政府公共关系工作，积极转变职能以适应和调整复杂多变的基层施政环境。乡镇政府公共关系工作的有效开展，对于协调基层社会矛盾，维护和稳定社会秩序；促进基层政府和民众之间的信息双向交流，提高乡镇政府的政策推行能力，以及对于发展民主政治，加强廉政建设，以至最终塑造良好的乡镇政府形象均具有重要的现实意义。
在新农村建设中，良好的乡镇政府形象不是一朝一夕、一蹴而就的事情，它需要各级政府而不只是乡镇政府的长期努力，需要乡镇政府工作人员充分认识到新农村建设中良好政府形象的重要意义，结合本地的实际情况，把建设良好的政府形象作为一项重要的目标任务加以落实，切实、认真、持久的搞好形象的塑造工作，不断增强乡镇政府的凝聚力和执行力，切实保障我国社会主义新农村建设的有序开展，大力推动当地政治、经济、社会、文化等事业的全面发展。
参考文献：
[1]胡宁生.中国政府形象战略[M].北京:中共中央党校出版社，1998
[2]丁煌.政府形象建设:提高政策执行效率的重要途径[J].国家行政学院学报，2002，（6）.
[3]丁大晴.论政府采购法的颁行与政府形象的塑造[J].盐城师范学院学报（人文社会科学版），2003，（2）.
[4]孟得斯鸠.论法的精神[M].北京：商务印书馆，1961，第154页.
[5]王剑敏，闻曙明.新时期政府形象建设探析[J].苏州大学学报（哲学社会科学版），2004，（2）.
[6]高小健，吕丽娜.转型期政府形象建设初探[J].重庆行政，1999，（3）.
[7]王毅武，彭京宜.贯彻科学发展观海南干部读本[M].海口:海南出版社，2008，
[8]郑永兰.政府形象建设的若干对策思考[J].南京理工大学学报（社会科学版），2005，（3）.
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