从其法理依据，比较“一国两制”与联邦制

很多人以为，“一国两制”所开列的条件，极其优厚，甚至“较联邦制有过之无不及”，对方没有理由不接受。形式上似乎如此。但其实，联邦制和“一国两制”完全是两个层次的范畴。除了前文所已指出的具体模式上的问题，要从根本上讲，“一国两制”所隐含的法理依据是，地方政权的合法性来自于中央授权。重要的问题，不在于授权的幅度大小，而在于“授权”本身。再以香港特别行政区为例，姑且不谈前面已经提到的行政任命程序，仅从立法程序上看，基本法由中央制定、修改和解释。既然是中央给的，也可以随时收回，并且完全“合法”。这就是真正的隐患所在。

联邦制则不然。其主要含义是“地方分权”，而非“中央”授权。“中央”政权与“地方”政权没有从属关系，而是分立、平行的，在各自的职权范围内，直接向辖区内的人民负责。两者的职权划分由联邦宪法作出明确的规定，在此之下，“地方”权力，不妨理解为其本身“固有”的。联邦宪法，亦由“中央”和“地方”共同参与制定和批准，不得单方面任意变更。双方各行其道、各治其事，如有争端，包括释宪问题，诉诸司法独立的最高法院。

联邦制又与各级地方自治一脉相承。如20世纪初以来，美国各州陆续修改州宪法，赋予州以下地方政府更大的权力。地方自治，直至社区自治。从社区往上延伸，每一级均由人民直接委托，而非逐级委托。自治是民主的大学校。美国联邦体制下宪政民主的成功，一个重要的原因是，英国在北美的殖民统治疏于严密控制，留有自治空间。首先是乡镇自治在各州产生和发展起来，然后循此逻辑普行于全国，就是联邦制。

诚然，美国制宪之初是由各州派出代表订立宪法，首先构造了一个邦联，但经过十多年，即稳定为联邦体制。《联邦党人文集·第４５篇》中明确指出，中央政府的权力是“少而且有界定”，州政府权力是“多而无界定有关人民的生命、自由和财产的事务，一般情况下均归州政府管理”。（The Federalist Papers，　No。　45。　A Mentor Book edition，　p。　292。　）这一思想也体现在美国宪法第十条修正案（1804年）中：“本宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，保留给各州行使，或保留给相应各州人民行使”。

经济学上的财政联邦主义也为地方分权提供了强有力的理由。如1957年，乔治·斯蒂格勒发表了《地方政府功能的适当范围》一文，指出：地方政府比中央政府更加接近民众，也就是说比中央政府更加了解所管辖的民众的需求和效用；一个国家内部不同地区的人有权对不同种类和数量的公共服务进行不同的选择，而地方政府就是实现不同地区不同选择的机制。1972年，瓦勒斯·奥茨提出了下列定理：“对中央或各地方政府来说，一种公益物品由全部人口中各地方的人消费，该公益物品在每个管辖单位内每种产出水平的供给成本是相等的，由地方政府对其各自的管辖单位提供帕累托效率水平的公益物品，总是比由中央政府向所有各辖区提供任一特定的和统一产出水平的供给更加有效（或至少是同等有效）”。简言之，斯蒂格勒强调了中央与地方各有短长，奥茨定理则指出即使是同样的事情，地方也比中央政府有效，从而进一步论证了地方分权的必要性。

最新出版的《1999／2000年世界发展报告：跨入21世纪》认为，地方化－－即城市、省和其他国家以下主体的经济和政治力量不断增大－－将成为21世纪最重要的新趋势。通信、运输条件的改善和贸易壁垒的减少不仅使世界变得更小，也激发了地方社区掌握自身命运的愿望，并提供了达到这一目的手段。报告主编、世界银行首席经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨指出：“全球化就像一个大浪，它能使国家倾覆，也能把他们推向前进。成功地实现地方化可以创造一种情形：使得社会中的地方主体（可以把他们比作全体船员）能够自由地行使个人自由权，同时也有动力携手合作。”全球化和地方化都是不可避免的。一个国家在21世纪能否获得成功将取决于它驾驭这两股力量的能力。

如上所述，联邦制的优势之一，如果借用毛泽东《论十大关系》的语言，就是调动“中央”和“地方”的“两个积极性”。由于“地方”拥有的信息更为充分，委托代理关系的链条也少些环节，联邦制下有助于提高效率。非但如此，联邦制还是民主的重要屏障。“绝对的权力产生绝对的腐败”，而一元化的权力就是绝对的权力。“三权分立”仅是横向分权，联邦制将分权理念贯彻到纵向层面，如果加上定期改选这一时间维度，刚好形成一个三维结构，从三个方面来杜绝专制产生的可能性。最后，从反面来看，高度中央集权之下，中央的错误经过各级地方，会不断放大，直至酿成不可收拾的局面，而地方的问题如个别官吏的恶行，也容易归咎到中央，反“贪官”很快反到“皇帝”头上，中间没有缓冲，缺乏必要的政治张力，这也是秦王朝迅速垮台的原因之一，中国历史上的治乱循环更是例证。而联邦制就地消化矛盾，也正视“地方”利益的存在。以科斯为代表的新制度经济学，其产权和交易成本的理论，何尝不可以从经济人主体推广运用到各地方主体上呢。联邦制正是在明晰利益主体的基础之上，建立妥协和交易机制，所以也是政治和社会稳定的基石。

托克维尔曾经对欧洲移民在美洲新大陆建立共和国的经验教训，作出精辟概括。他认为北美的成功在于实行“地方自治”，“中央与地方分权”的联邦制；而南美各邦州曾企图建立集权宏伟的“大共和国”（Great republics），却每遭失败。在托克维尔看来，为把因国家之大而产生的好处和因国家之小而产生的好处结合起来，才创立了联邦制度。因而“联邦既象一个小国那样自由和幸福，又象一个大国那样光荣和强大”。联邦实现了自由与力量的统一。（　托克维尔：《论美国的民主》上卷，董果良译，商务印书馆，1993年版，第183页。）

值得指出，联邦制下，“地方”政权的合法性并非来源于“中央”政权，但是同样地，“中央”政权的合法性也非来源于“地方”政权。正如《联邦党人文集》中所明确表述的，“每个政府都必须有维持其独立存在的手段”。　1789年美国联邦政府被赋予“租税、战争、商业管理与处理西部的土地”等重大权力，并拥有自己的立法、行政、司法机构和军队，从而能够做到有权做到的一切。联邦权力直接来源于、并行使于人民，并非借用于各州。各级政府在实质上相互独立，是联邦制的最大特点。如美国联邦政府超脱于各州而独立存在更是不争的事实，特别是在参议员改由各州人民直选以后。

相比之下，中国现行宪法第五十九条和选举法第二条规定，全国人大代表由各省级人大选举产生，以下类推，直到区县乡镇一级才由选民直接选举。宪法第七十七条、全国人大会组织法第四十五条还规定，全国人大代表受原选举单位的“监督”，“原选举单位有权依照法律规定的程序罢免本单位选出的代表”，以下类推，直到区县乡镇一级才由选民直接“监督”和“罢免”。就此来看，反而显得“中央”的权力来源于“地方”而非直接来源于人民。一旦局面失控，省一级尾大不掉，上述条款就可能引爆政治危机。所以，“加强中央权威”云云，也需要引入新思路，譬如，开放全国人大代表的直接普选，或许有助于摆脱“地方”的干扰因素。

美国宪法第十四修正案（1868年）还规定：“凡在美国出生或归化美国的人，均为合众国的和他们居住州的公民。任何一州，都不得制定或实施限制合众国公民的特权或豁免权的任何法律；不经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；对于在其管辖范围内的任何人，不得拒绝给予法律的平等保护。”在南北战争后通过的这一条款，明显针对州政府，而将“权利法案”垂直运用于各州的经验表明，“中央”在保障基本的普遍人权方面的应尽之责。相比之下，中国各级政府囿于政企不分，热衷与民争利，政府体系内部也是相互争利，甚至不惜垄断市场，造成条块分割，却疏于提供最基本的法律与秩序，特别是对于基本人权的保障乏力。故而，我们的“政府职能转变”，特别是中央政府的“职能转变”，非常需要一个正确的导向。

至于联邦制下，“地方”有无退出联邦的权力，是个敏感的问题。美国宪法中并未规定各州是否有权退出联邦，但南北战争的实践作出了否定的回答。倒是苏联宪法的第八章第七十条自称：“苏维埃社会主义共和国联邦即是以社会主义联邦制为原则，由自由、自决的民族，和平等的苏维埃社会主义共和国自愿组合的整体联邦，多民族的国家。”每个“加盟共和国”也都“保留自由退出苏联的权利”（苏联宪法第八章第七十二条）。从纸面上看，苏联的宪法似乎更接近邦联。但在斯大林主义之下，任何宪法条款都不过是一纸虚文罢了，并不足信。

我认为，从纯粹理论上说，应当尊重“地方”的自决权。但是，就中国的情况来说，宪政化的努力，正是力求在宪法框架以内解决问题，即便实行联邦制，也不能轻易开上面这个口子。如果以矛盾某一方的出局暂求息事宁人，至少是消极的。从长远计，首先，宜将重点放在制宪、修宪具体过程中的“地方”参与上，哪怕并不在名义上采取联邦制。譬如，根据现行宪法第六十四条，其修改权赋予全国人大，可是，就算没有“党比法大”的问题，至少存在“全国人大高于宪法”的嫌疑。为体现宪法的凌驾地位，修正案的提出和批准不应由全国人大包办，而要“中央”和各“地方”共同完成，以利相互制约。其次，在最高立法机关的“两院制”上，以及国家元首产生的“选举人”制度等方面，借鉴国际经验，注重保护弱小地方和少数民族的利益，以维持国家的长治久安。

顺便指出，我国的现行政体，据称是所谓的“人民代表大会制度”，实质在于“民主集中”、“议行合一”。全国人大号称“最高国家权力机关”，其法律地位实际落实的太少，固然是一个问题，但书面规定的又太多太大，也构成隐患：除了前述独占制宪和释宪权的问题，横向上既缺乏行政机关、司法机关的有效制衡，纵向上也没有地方分权的合理机制，内部更不存在“两院”式的相互约束，真个是“口含天宪（宪法）”，至高无上，将来如果失去了“党的领导”，没准会演变成一个巨无霸，演变为“暴民专政”的工具。理论上不排除这样的可能，实践中就需要预加防范。

以上，从“一国两制”和联邦制的法理比较谈起，随兴所至，“顺藤摸瓜”，所引出的讨论已经超出台湾问题的范畴。这恰恰表明台湾问题之于中国的深远意义。台湾问题可以成为一个契机，我们因之探讨诸如联邦制，很容易推及其普遍意义，情牵“中央”与“地方”关系之结。何况台湾问题的最终解决和台湾前途的真正保障，恐有赖于中国整体宪政秩序的重构。由此，下文将重点讨论联邦制在中国的历史与现实基础问题。



联邦制在中国的历史与现实基础（从“和平统一、一国两制”到　“一国两制、和平统一”之四）

联邦制在中国，并非甚么新话题。近代继戊戌变法（1898）、辛亥革命（1911）、　新文化运动和五四（1915－1919）之后，就曾有过一场联省自治运动（1920─1926）。究其由来，应源自清末民初。邹容的《革命军》和章太炎的《革命军序》，不但倡导推翻满清政府，而且主张建立与美国相仿的联邦制。孙中山的均权主义思想，内含同样的萌芽。南京临时政府的发起，明白宣称：“美利坚合众国之制，当为吾国他日之模范”。后来的“联省自治”，目的正在于建立联邦制。章炳麟解释说：“联省政府”与“联省自治”名义，似无差别，其实有冰炭之殊……是故各省自治为第一步，联省自治为第二步，联省政府为第三步……未有各省自治而先有联省自治，是舍实责虚也；未有联省自治而先有联省政府，则启宠纳侮也。（汤志钧编：《章太炎年谱长编》（1919－1936），下册，页609─610，中华书局1979年版。）“自今以后，各省人民，宜自制省宪法，……自县知事以至省长，悉由人民直选。”“此种联省制度，为各国所未有，要之中国所宜，无过于此。”

1920年湖南制定省宪为联省自治运动开启先河。这一年间，身处湖南的青年毛泽东异常活跃。该年9月5日的长沙《大公报》发表了毛泽东题为“打破没有基础的大中国，建设许多的中国，从湖南做起”的文章，“主张中国原有二十二行省三特区两蕃地合共二十七个地方，由人民建立二十七个国。……大组织到底无望，小组织希望无穷！”在此前后一个多月的时间内，毛泽东连续写了10篇关于“湖南共和国”的文章。最有意思的是9月30日的《“湘人治湘”与“湘人自治”》，明确指出“湘人治湘”仍是一种官治，不是民治。“我们主张组织完全的乡自治，完全的县自治，和完全的省自治，乡长民选，县长民选，省长民选。自己选出同辈中靠得住的人去执行公役。这才叫作‘湘人自治’”。按照毛泽东的上述观点，我们是不是也可以区别一下今天的“港人治港”与“香港高度自治”呢。

中共党史上，早在1922年的“二大”宣言中，就明确提出“用自由联邦制，统一中国本部、蒙古、西藏、回疆、建立中华联邦共和国”。1934年的《中华苏维埃宪法大纲》甚至表示：“中华苏维埃政权承认中国境内少数民族的自决权，一直承认到各弱小民族有同中国脱离，自己成立独立国家的权利。蒙、回、藏、苗、黎、高丽人等，凡是居住中国地域内的，他们有完全自决权：加入或脱离中国苏维埃联邦，或建立自己的自治区域。”可见当时受苏联影响，只把联邦作为民族问题的处理方式，而且走得很远。但是有此渊源，今天的当政者应该不会对联邦制感到陌生和恐惧，而可以抱着为我所用的态度。

今天联邦制遭遇的批评首先有：联邦制存在主权或权力的分享或分割，或有所谓“双重主权”问题；采用“联邦制”则需分权，即分割或放弃部分国家权力或主权，必然损害国家统一；联邦制违反“一个中国”的原则，为“两国论”和“台独”主张开路，为分裂主义活动谋求空间，等等，帽子满天飞。其实不然，根据主权在民的理念，或主权史传的看法，不难得出两岸人民共享的推论。主权因而不是什么传国玉玺，更不注定属于某单个政府所有，从来就没有什么“真命天子”。至于“分割”云云，又不是割给外人，有甚么大惊小怪的，难道是“宁赠外人，不与家奴”吗？实行联邦制的国家多矣，没听说谁被看走了眼，“一个”变成了“两个”或者“一个半”。