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政府视角下产业集群治理模式的区域比较研究

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作者:代写论文  来源:星论文网  发布时间:2012-05-25 15:41:00

 摘要:政府对集群的治理基于集群产业形态和制度环境的差异表现出差异化的介入特征,根据介入程度和范围的差异,整体表现出弱介入、中间型介入和强介入三类基本形态。集群的发展有其自身的规律,政府能够通过相关的制度和措施影响集群内企业的竞争和创新行为。因此,政府需要基于区域集群自身的产业条件和制度环境选择恰当的介入方式,并随着集群的发展而调整,从而达到介入模式与集群形态的高度契合。
  关键词:产业集群;治理模式;政府视角
  中图分类号:F270.7 文献标识码:A 文章编号:1007-2101(2012)03-0055-05
  
  政府介入是集群持续发展的必要保障,集群根植于地方,受到产业形态、制度环境等多方面因素的影响而表现出差异化发展特征,政府介入也表现出差异化的结构特征。本文选取了硅谷、日本、台湾地区新竹三个集群内发展的典型区域,研究不同制度环境和产业形态下政府介入集群治理的作用模式,以期为我国政府更有效地介入集群治理提供经验借鉴。
   一、政府介入产业集群治理的基本模式
  任何一种生产组织方式都受到政府不同程度的监控、引导和协调,产业集群同样如此。世界各国的发展经验表明,产业集群的发展离不开政府的治理,需要政府协调和参与,通过提供公共服务和产品、避免集聚过程中的负外部性、维护集群竞争秩序和规则等途径促进集群的持续发展。
  产业集群由集中在特定地域的,相互关联性的企业和相关机构构成。集群行为主体多元化的特性使得其治理难以依赖于单一主体,而应通过相关主体间互动的、包容性的联合治理机制来实现的。在集群治理体系中,政府介入表现为政府在与企业、中介机构、金融和科研机构等集群主体互动博弈中的角色定位和制度安排。虽然政府仍然承担着制定经济运作基本规则的责任,但它更加强调通过关联和协调机制向众多的联合治理者分散治理权责,协调相关的行为主体,激活各行为主体的主动性,维持各主体的积极参与(如图1所示)。
  需要强调的是,相对于国外集群治理的政府介入而言,我国地方政府在集群治理体系中的作用被无形地放大了。一方面,在市场条件与制度环境相对欠缺的背景下,政府通常是改革的发动者或组织者,具有从制度和政策层面协调、引导集群发展的能力和主动性;另一方面,地方政府掌握或影响着土地、资金等要素资源的供给和分配。因此,政府介入对我国集群的发展更为重要。
  集群根植于地方,政府对集群治理的介入活动受到产业形态、制度环境等多方面因素的影响而表现出差异化特征(三地集群差异化的制度环境和要素条件见表1)。根据介入程度和介入范围的不同,介入模式主要分为弱式介入、中间式介入和强介入三种基本形态。
   二、侧重间接性和市场性的弱介入
  在弱介入模式下,集群治理主要通过市场的自组织机制完成,政府仅在必要的领域介入集群治理,协调公共物品和服务的供给,维护市场秩序,多以采购者、融资者的角色出现。例如,欧洲大部分国家IT集群发展的瓶颈是技术劳动力的缺失,因此教育和技术领域是政府治理重点介入的领域,而在其他领域则采取最小介入的原则。丹麦的“信息技术领航区”计划,旨在鼓励集群内的产业、知识和教育机构加强联系;而芬兰不仅有系统的技术和教育政策,还有专门的科技委员会协调各相关机构间的合作。
  即使在有限的领域内,政府介入也多采用市场化或间接的方式。例如,英国有50多个科学园区由地方政府、大学、研究机构和私人投资者独立或联合创办。[1]弱介入的负面效应主要体现为介入的相对滞后,介入通常滞后于问题的出现,而相关措施的生效也需要一定的周期。这种模式多适用于产业氛围浓厚、制度环境完善的产业集群,内源性的产业与活跃的生产要素是弱介入的基础性条件。政府介入与市场条件交叉契合,集中在需求提升、竞争维护、创新研发等市场低效领域,市场条件与政府介入的互动形成了产业升级发展的自生动力。
  硅谷是政府弱介入的典型代表,硅谷发达的产业条件与完备制度环境的结合使得集群内形成了技术创新等高端生产要素的良性衍生机制,其中自由开放的产业氛围是决定性因素。政府介入的目的在于维系硅谷的产业氛围和创新体系,侧重形成生产要素持续提升的机制,而当前的资源状况并不是决定性条件及间接性和市场性的硅谷地方政府介入的核心特征(如图2所示)。
  间接性表现为通过多主体协同的中间性机构介入集群治理,硅谷联营集团由产业界、政府、教育机构组成,负责处理交通、房产、教育、环境等问题。同时,圣何塞地方政府提出“以市民为中心”的公共服务,并不是直接服务于产业。政府的立法与补贴也多集中在技术创新、转移与保护方面,并不直接涉及产业活动。而市场性则集中体现为政府介入多通过市场途径实行,侧重政府采购、研发资助等领域。特别是硅谷发展初期(1955-1963年)硅谷半导体产业近40%的营业额来自政府采购。[2]
  需要强调的问题有两点:一是产业类型与政府介入形态并没有表现出显著的关联。例如,意大利萨梭罗瓷砖集群的政府介入集中表现为维护竞争,产品研发、大宗采购、市场调查和关系协调等活动多由瓷砖行业协会组织协调。但挑剔的需求和激烈的竞争的推动使得快速烧制、滚转机等技术创新不断涌现,艺术设计不断融入产品,使其占据着全球瓷砖的高端环节。二是政府的弱介入通常需要经历较长的时间才能有所成效。严苛的需求标准使得企业需要长期投入才能使产业形成市场规模,政府还注重引导企业关注高端要素,强化产业升级发展的动力,而不是陷入低端要素的陷阱。例如,意大利对工人工资和工时的严格限定使得萨索罗的瓷砖企业必须通过产品升级维持生存和发展。
   三、侧重集中性和协同性的中间型介入
  中间型介入表现出多样化的特征,政府通常在集群发展的瓶颈问题或市场机制难以发挥作用的领域集中介入,介入程度相对较高,而在其他领域则担负与企业、金融、科研等协同互动、分散治理的权责,保证集群的有效运行。一般而言,中间型介入适用于产业发展整体条件相对较好但在某方面瓶颈约束较为突出的集群。
  如图3所示,以日本为例,日本初具规模的产业基础使得政府介入没有在税收优惠、补贴和政府购买等领域着力过多,而是专注于官产学研网络[3]、偏重协调与创新的制度规划管理两方面。官产学研网络和制度保障的目的在于催生新业务、培育新技术。同时,官产学研网络的协调由政府间接影响,由联络会议和协会来实际主持,使得介入活动更符合区域集群实际。同时,日本的集群规划强调区域之间的协调发展,以划定特定区域、发展特定产业和技术的方式进行,强调区域之间的内在联系(见表2)[4]。此外,政府还通过质量运动和教育顾客提升需求水平,以形成创新压力,这在日本家电和汽车等产业的发展过程中都发挥了显著的作用。
  对于根植于不同地域、不同产业的集群而言,集群发展的瓶颈不尽相同,政府介入的重点也各有偏重。例如,在我国义乌、盛泽等专业集群发展初期,市场体制的约束导致了较为尖锐的产销矛盾,这使得政府将专业市场作为介入集群治理的切入点。但两地政府早期在质量运动、需求提升等方面缺乏主动性的介入,而相对偏重经济表现,导致集群后期升级发展面的瓶颈较为突出。
   四、侧重协调性和主导性的强介入
  强介入表现出介入程度高和介入范围广的治理特征,通过制度法规、公共投资、园区管理等途径引导、管理集群内的产业活动,实现企业微观活动与宏观经济目标的一致。政府在其中承担着管理公共事务、培育产业主体、创造和提升关键生产要素、制定和完善法律政策和规则约束的角色,必要时还要扮演仲裁者的角色。主导式介入常见于东亚地区,由于历史文化和行政体制使得政府在产业发展中处于较为强势的地位。同时,相对薄弱的产业条件或制度环境又对政府介入形成需求。由于政府需要在集群发展的各个方面加以引导,因此不同领域、不同阶段的协调性,重点领域的主导型就成为政府介入成功的关键。
  在台湾新竹地区,政府介入的目的在于使新竹成为台湾的硅谷,[5]科研机构和初具规模的工业走廊使其具备了模仿硅谷的基础条件。台湾地区政府对集群治理的重点主要集中在制度保障、园区规划、科技服务和金融扶持四个方面(见图4)。
  侧重协调、持续的制度保障是集群持续发展的关键因素。新竹相关的制度和规划侧重技术创新和产品开发,并且园区规划以法规或条例的形式加以强化,保证了园区规划管理的专一性和持续性。台湾地区各县市并没有蜂拥建立园区,从20世纪80年代开始一直专注于新竹园区,直到1997年为了避免“北重南轻”,才在台南建设第二科技园区。
  同时,针对关键领域的主动介入是政府主导性作用的集中体现。新竹在技术、人才等高端要素和产业发展方面相对滞后,因此政府采取了主动的科技服务。从硅谷等地主动筛选引进技术,并向民间公司衍生,台积电和联华电子等企业都源于该机制。台湾地区的新竹科技园集群起源于由政府主导的第一期电子工业发展计划,从派遣工程师外出学习培训、技术转移、支持电子所、催生联华电子等厂商,政府在集群发展中发挥了主导作用。
  一般而言,在集群发展的早期,主导式介入体现得较为显著,政府介入程度随着集群的发展逐步减弱。部分治理职能逐步向相关中介机构转移,通过市场机制的增强提高治理的效率。例如,在台湾新竹科技园产业集群中,随着投资企业的增加、发展能力的增强,一些公共机构如商会、产业同盟协会(Association of Allied Industries)、台湾半导体协会(Taiwan Semi-conductor Association)的成长壮大,台湾清华大学、交通大学的积极参与,政府逐渐“淡出”归位,各类企业、公共机构、大学、科研机构和政府共同参与的治理机制逐渐形成。
   五、硅谷、日本和台湾地区政府介入集群治理的比较与借鉴
  对三地政府介入集群治理的比较分析表明,政府介入需要基于集群发展的制度环境和要素条件灵活调整,关键在于集群内产业条件与政府介入的契合。产业条件并不强调基础的要素条件,关键在于要素衍生发展的机制。硅谷浓厚的创新氛围、活跃的智力资源形成了高端要素的内生机制,自发推动集群的发展,因此政府介入的关键就在于维持这种机制的活力。日本产业基础条件相对良好,市场机制也较为完善,但缺乏创新体系,因此政府致力于管产学研合作和区域协调。同时,政府介入集群治理还需要注意以下几方面的问题:
  第一,从事产业竞争的是企业,而不是政府。政府擅长的领域通常是企业无法行动的领域,或是外部收益过大造成企业不愿意或不易投资的领域,通常包括普通教育、环境质量和涉及众多企业或产业具有较强外部收益的基础研发等。[6]其他领域内政府通常难以跟上市场变动的步调,因此成功的介入应该是创造企业能从中获得竞争优势的环境,政府介入应该注意市场需要创造哪些条件,并且积极鼓励企业行动。
  在可能的条件下,政府可以通过协会等中介性组织间接介入集群治理。例如,在科技服务领域,苏州、东莞政府对集群创新活动的介入多采用直接奖励或补贴的方式,但成效并不显著,部分原因在政府难以从产业角度评估研发计划。台湾的经验表明,科学同业工会和行业协会的介入改善了支持效果,日本集群的官产学网络则通过联络会议等形式进行。
  第二,集群的竞争优势是相对的,而不是绝对的。静态的优势是难以持久的,例如劳动力与廉价资源,产业发展、要素升级的速度和持续性才是集群发展的关键。政府介入需要避免着眼于静态和短期的成本优势,却伤害了整个产业的创新与活力。维持企业竞争、创新的压力、警觉和要素是政府介入的关键。
  因此,政府应致力于提升要素层级、鼓励竞争和需求质量等方面,但这些政策往往难以立竿见影,甚至很多有利于长期竞争的政策会带来短期的阵痛。例如,我国温州、苏州产业集群依赖劳动力和资源的成本快速发展,但后期却面临着低端要素和需求的锁定陷阱,而日本则在集群发展早期通过消费者教育和制定严苛的产品标准从下游带动产业升级。
  第三,企业或产业的成长需要相应的周期,决不是一蹴而就的。企业的成立通常需要几年的时间,而一个产业则可能需要10年或者更长的时间。例如,日本汽车产业从20世纪50年代开始出口,直到70年代才在国际竞争中站稳脚跟。
  第四,政府介入的协调性是推进区域集群协调发展的关键。政府的优势在于能够从更宏观的层面协调集群发展。日本政府在全国范围内协调集群的发展,强调区域集群之间的差异互补,台湾地区也表现出类似的特征。但是,我国区域集群的协调发展仍相对滞后,这导致了区域间的、甚至园区间产业结构相近,合作较少以及对投资项目的激烈竞争。因此,强化区域政府之间的协调机制,引导相关产业在集群内外的合理布局就成为政府介入的重点。
   六、小结
  不同区域政府对集群治理的介入是建立在差异性的产业条件和制度环境基础之上的。硅谷发达的产业条件和完善的制度环境使得政府选择了旨在维护创新氛围的弱介入,新竹产业升级的需要和初具规模的科技基础使得政府模仿硅谷的中间型介入成效显著。由此可见,集群的发展有其自身的规律,政府介入不能无中生有创造集群,但却能够通过相关的制度和措施影响集群内企业的竞争和创新行为。基于介入程度的差异,政府对集群的治理表现出强介入、中间型介入、弱介入三类基本形态。政府需要基于区域集群自身的产业条件和制度环境选择恰当的介入方式,并随着集群的发展而调整变化,介入模式与集群形态的契合是政府高效治理的关键。
  
  参考文献:
  [1]刘世锦.中国产业集群发展报告[M].北京:中国发展出版社,2008.
  [2]姚芳.硅谷、新竹发展模式之异同[J].创新科技,2008,(8).
  [3]李晗斌.日本产业集群政策分析[J].现代日本经济,2009,(5).
  [4]胡汉辉,邢华,王旭辉.日本区域集群规划对我国构建国家创新体系的启示[J].亚太经济,2006,(4).
  [5]林世渊.新竹科学园的建设与管理[J].亚太经济,2001,(6).
  [6]【美】迈克尔·波特.国家竞争优势[M].北京:华夏出版社,2002:425-430.
 


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