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碳交易立法的基本领域探讨

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作者:代写论文  来源:星论文网  发布时间:2012-06-09 18:41:00

  摘 要: 碳交易的特殊性决定了碳交易市场是一个完全由环境和能源法律政策促生的外部性产品市场,其持续生存也与法律政策的导向及执行情况关系极为密切。对碳交易制度有影响的宏观法律政策、建立碳交易制度所直接需要的法律依据以及规范碳交易有序进行的交易规则等都直接关系到国内碳交易体系的建立和发展。全面认识、分析和解决这些问题,对我国建立碳交易体系至关重要。
  关键词: 碳交易市场; 法律问题; 对策
  中图分类号: DF468.3 文献标识码: A文章编号: 1671-6604(2012)03-0022-08
  基金项目: 国家社会科学基金项目(11BFX080)
   作者简介: 李挚萍,教授、博士生导师,管理学博士,从事环境资源法研究;程凌香,博士研究生,从事环境资源法研究。2010年中国政府提出了国内温室气体减排的目标,并在2011年德班气候变化大会上承诺愿意有条件接受2020年后的量化减排协议\[1\],这将使中国面临前所未有的减排压力,建立国内碳交易机制和市场迫在眉睫。影响碳市场未来的因素很多,其中最具决定性的是应对气候变化国际合作框架约定和各国的相关法律法规。与碳交易相关的法律政策包括三个层面:对碳交易制度有影响的宏观法律政策、建立碳交易制度所直接需要的法律依据、规范碳交易有序进行的交易规则。这里之所以将法律法规和政策作为一个整体来谈,首先是因为基于政治原因,制订相关法律法规的难度大,许多国家的气候变化和温室气体减排战略的行动计划首先体现在国家和地方的政策之中;其次是由于碳交易在各国都是新生事物,通过灵活性较强的政策先行调整有助于逐步完善碳交易的规则体系。本文主要从以上三个层面分析碳交易相关立法政策的现状、中国存在的差距及需要努力的方向。
   一、 对碳交易制度有影响的宏观法律政策
   (一) 国际层面的法律基础
   目前,《联合国气候变化框架公约》(United Nations Framework Convention on Climate Change,UNFCCC,以下简称《公约》)以及《京都议定书》(Kyoto Protocol,以下简称《议定书》)是各国气候变化立法的主要国际法依据。
   1992年6月在巴西里约热内卢参加联合国环境与发展大会的155个国家签署了《公约》,其第2条提出的目标是“将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上,这一水平应当在足以使生态系统能够自然地适应气候变化、确保粮食生产免受威胁并使经济能够可持续地进行的时间范围内实现”。第3条明确规定了共同但有区别的责任原则、风险预防及最低成本原则和可持续发展原则。根据共同但有区别的责任原则,《公约》在规定所有缔约方应承担的义务的同时,为附件一国家即发达国家缔约方规定了不同的义务。同时,《公约》第一次采用了“共同执行”的条款,指出通过国际合作完成温室气体减排义务的方式,这也被视为议定书中“三大交易机制”的起源。
   1997年12月11日,在日本东京召开的《公约》第三次缔约方会议通过了具有里程碑意义的《议定书》,其对碳市场的主要贡献体现在三个方面,一是明确了市场机制对于应对气候变化、实现全球高效减排的重要作用,刺激各国探索利用市场机制减少温室气体排放。目前世界上规模最大也堪称最成功的欧盟碳排放交易体系和碳市场就是在这种情况下诞生的。二是制定了三种市场机制,即国际排放交易机制(International Emission Trading,简称IET)、联合履约机制(Joint Implementation,简称JI)、清洁发展机制(Clean Development Mechanism,简称CDM)。三是为发达国家设定了具有法律约束力的减排量目标。这一具有法律约束力的规定迫使签约国家将这份国际协定中的义务转化为国内法律和义务,促进了国内碳市场的建立与发展。
   (二) 国外的立法实践及借鉴
   为发展低碳经济,实现减排目标,世界主要国家都建立了相应的制度保障和政策激励机制。但因各国政治经济体制、承担的国际法律义务等的不同而使环境保护法律及制度设计各异。
   欧盟是全球应对气候变化行动的积极推动力量之一,为保证其成员国实现在议定书中承诺的减排目标,出台了一系列促进温室气体减排的政策和法律,构成了欧盟范围内的规范体系。欧盟委员会于1998年发布的《气候变化:后京都时代的欧盟战略》(Climate Change: Towards an EU PostKyoto Strategy)\[2\]中首次提出“建立欧盟排放交易体系”的设想,并于2000年正式将排放交易体系作为履行议定书义务的可能措施写入欧盟委员会《欧盟气候变化计划》(European Commission. European Climate Change Programme)\[3\],在该框架下,欧盟及其成员国以及各利益相关集团都采取了一系列具有成本效益的减排措施,其中就包括建立欧盟排放交易体系和进行相关立法。同年在《欧盟温室气体排放交易绿皮书》(European Commission. Green Paper on GHG Emissions Trading within the European Union)\[4\]中,碳排放交易正式成为欧洲应对气候变化政策的一个主要部分\[5\]106,绿皮书中提出排放交易“将是(欧洲)共同体履行(减排承诺)策略的一个基本和主要的部分”,描绘了覆盖全欧盟的排放交易体系的大概轮廓,并建议该体系从2005年开始生效,以便共同体及其各成员国在2008年国际排放交易机制实行之前获得经验。
   绿皮书发布后,排放交易制度在欧洲的地位被提升至前所未有的高度,2008年1月23日欧盟委员会提出了《气候行动和可再生能源一揽子计划》(Climate Action and Renewable Energy Package),同年12月17日获欧盟议会正式批准。与以往政策相比,在关于排放交易方面该计划表现出更为积极的新特点:一是从更加积极的层面扩大了欧盟排放交易体系;二是制定了符合公平效率原则的责任分担机制;三是制定约束性可再生能源目标;四是制定了碳捕获和封存(Carbon Capture and Storage,简称CCS)以及环境补贴的新规则。
   以上法律政策不仅成功将碳排放权转变为具有商业价值的商品,使欧盟站在了应对全球气候变化制高点,促进了成员国国内碳排放交易体系的建立,增加了欧盟排放贸易体系中参与者的积极性,鼓励各方低碳技术领域加大投资,引导其市场参与者选择最为经济的方式实现限制排放的目标并达到其减排标准,确保欧盟整体以最经济的方式履行《议定书》的减排承诺,为其他国家和地区建立强制性减排交易体系和制度树立了榜样。
   英国于2000年11月发布的《英国气候变化方案》(UK Climate Change Programme,简称UK CCP)是英国实行碳减排交易的重要政策基础,该方案的重要内容之一就是英国排放贸易机制(UK Emission Trading Scheme,简称UK ETS),这是世界上第一个跨部门的温室气体排放交易机制,详细表明了英国如何实现在2008—2012年期间,将温室气体排放量在1990年水平之下减少12.5%的京都目标以及如何进一步实现到2010年将二氧化碳排放量在1990年水平之下减少20%的国内目标。最让世人关注的是2008年《气候变化法案》(Climate Change Act 2008)的出台,使英国成为世界上第一个为减少温室气体排放、适应气候变化而建立具有法律约束性长期目标的国家\[6\]30。该法案设定了一个全国性的具有法律约束力的中长期目标:以1990年为基准,英国的温室气体的排放到2020年要减少34%,到2050年减少80%,同时就管理和应对气候变化提出了新的建议和措施。2010年4月颁布了《能源法案》(Energy Act 2010),引入了碳捕获和封存激励机制和强制性价格补贴政策,这些政策和法律是英国对国际社会限制温室气体排放的呼吁的回应,展示了英国致力于寻求解决气候变化难题的决心,也为英国减排目标的实现提供了有效的保证。
   美国虽然拒签《京都议定书》,但近年来出台了一系列的国会议案,如《清洁空气法修正案》(The Clean Air Act Amendment of 1990)、《气候管理和创新法案》(Climate Stewardship and Innovation Act of 2007)、《全球变暖污染控制法案》(Global Warming Pollution Reduction Act of 2007)、《气候管理法》(Climate Stewardship Act of 2007)、《减缓全球变暖法案》(Global Warming Reduction Act of 2007)、《低碳经济法案》(Low Carbon Economy Act of 2007)、《气候安全法案》(Climate Security Act of 2007)、《美国电力法案》(American Power Act of 2010)等,这些法案通过为中长期温室气体排放量设定阶段性减排的比率目标以及对各种减排措施进行规定,控制整个国家的温室气体排放。尤其是2007年10月提出的《安全气候法案》(Safe Climate Act of 2007),包含对全部六种温室气体运用科技手段、经济手段、外交手段进行非常综合的管理控制,为联邦层面的碳市场机制的建立奠定了一定的法律政策基础\[7\]。
   (三) 中国的现状及努力方向
   我国与碳排放交易相关的宏观法律政策已基本具备。2007年6月4日经国务院批准正式颁布实施的《中国应对气候变化国家方案》是我国第一部应对气候变化的全面的政策性文件,也是发展中国家颁布的第一部应对气候变化的国家方案。此方案对今后我国要采取的举措和达到的目标进行了全面的安排和部署,可以说是我国应对气候变化的纲领性文件。2011年我国出台一系列建立碳排放交易市场的政策支持力度更是前所未有,3月发布的《国民经济与社会发展“十二五”规划纲要》中明确提出,探索建立低碳产品标准、标识和认证制度,建立完善温室气体排放统计核算制度,逐步建立碳排放交易市场;8月颁布《“十二五”节能减排综合性工作方案》,提出要推进排污权和碳排放权交易试点,完善主要污染物排污权有偿使用和交易试点,建立健全排污权交易市场,研究制订排污权有偿使用和交易试点的指导意见。开展碳排放交易试点,建立自愿减排机制,推进碳排放权交易市场建设;11月国务院新闻办公室发布《中国应对气候变化的政策与行动(2011)》白皮书,指出“十二五”期间,中国将重点从“逐步建立碳排放交易市场,包括逐步建立跨省区的碳排放权交易体系”等11个方面推进应对气候变化的工作;11月17日国务院发布了《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》,要求推进环境税费改革,开展排污权交易试点;12月先后发布了《国家环境保护“十二五”规划》和《“十二五”控制温室气体排放工作方案》,在规划中提出要“健全排污权有偿取得和使用制度,发展排污权交易市场”;要求“十二五”期间将探索建立碳排放交易市场,包括建立自愿减排交易机制、开展碳排放权交易试点、加强碳排放交易支撑体系建设等内容,对“十二五”期间开展节能减排和控制温室气体排放作出了全面部署。
   此外,我国先后颁布或修订的与气候变化相关的法律中也确立了大量有利于温室气体排放控制的法律制度和措施,如《矿产资源法》(1996修订)、《电力法》(1995)、《煤炭法》(1996)、《节约能源法》(2008修订)、《可再生能源法》(2010修订)、《循环经济促进法》(2008)、《固 体废物污染环境防治法》(2005修订)、《大气污染防治法》(2000修订)、《清洁生产促进法》(2002)等。
   从上述情况看,我国政府对碳交易、碳市场的理念和机制的认可度已有了极大的提高。但是从目前我国的实际情况来看,无论从政策基础、法律框架还是市场监管等角度来看,碳市场的发展还缺乏实施的基础,主要表现在:一是以政策为主导的规范体系缺乏权威性、确定性和可操作性。目前,中国的碳交易主要是依靠政府及其政策等单一的行政手段推进,市场机制十分缺乏。二是缺乏国家层面的气候变化法。在中国温室气体是否为一种污染物定性未明,现有的污染物控制制度及措施、法律责任能否用于温室气体减排领域尚不清楚,温室气体的监管机构尚未明确;此外,目前的环境法律责任太轻,执法不到位等情况还较为普遍。这都表明我国还没有形成较为完善的控制温室气体的法律制度体系,这也导致实行碳交易还存在较大的法律风险。
   “十二五”期间,我国应积极推进气候变化立法进程,以此作为统筹碳市场发展的重要法律基础,完善应对气候变化的法律法规,对国家应对气候变化的体制、机构及其职责,国家应对气候变化的战略与规划,减缓气候变化的主要领域和制度措施,适应气候变化的主要领域和制度措施,以及应对气候变化、发展“低碳经济的”技术创新等内容做出规定\[8\],为我国碳市场机制的建立提供最基本的法律基础。通过宏观政策引导作用,利用税收、信贷等经济手段,引导排放企业的碳交易行为,保证碳交易市场的稳定运行。同时,还应制订重点企业和项目合作的激励措施,对新进入的企业,对积极减排、积极出售排放权的企业,应依据企业的生产技术及条件给予适当的有偿分配激励政策,完善碳交易市场竞争机制。在条件成熟时,修改环境保护法和大气污染防治法,具体规定控制温室气候排放的措施、义务和法律责任。
   二、 建立碳交易制度所直接
  需要的法律依据(一) 国外的立法实践和借鉴
   碳商品主要依靠法律来决定它的可交易程度和交易规则,立法对碳市场的发展起到基础和保障作用。美国区域温室气体行动(Regional Greenhouse Gas Initiative,简称RGGI)和芝加哥气候交易所(Chicago Climate Exchange,简称CCX)的发展可以作为一个很好的例证。RGGI是美国第一个强制性、市场驱动的二氧化碳总量控制与交易的体系,也是全世界第一个拍卖几乎全部配额而不是通过免费发放形式运作的碳排放交易体系,2009年RGGI启动当年的交易额约为同期CCX交易额的三分之二,次年其交易额迅速增加了10 多倍,而CCX的交易额却降低了84%,此时RGGI的交易额是同期CCX交易额的43倍多\[9\]。很显然RGGI的发展比CCX要好得多。究其原因,RGGJ覆盖州的10个州的政府在立法上采取了具体行动,而芝加哥交易所的碳交易缺乏联邦和地方政府层面的立法支持,从而限制了它的发展,最终导致CCX在2010年12月31日结束了其开展整整八年的碳限额交易。
   立法能够有效抑制市场失灵和负外部性,因此,为了保护碳市场的健康发展,政府应该针对碳限制和碳交易制定相应的法律,规定明确的市场规则和控制目标。否则人们无法看到碳减排的政策走向及市场的长远前景,严重影响他们加入市场的意愿和决心。目前,美国虽然还有美联邦层面的碳交易法律法规,但各州先于联邦出台了碳交易法律法规,这些法案虽然只是区域性碳排放权交易法律体系,但是它们都致力于美国全国乃至全球范围内的排放权交易,将诸法案与其他法案的接轨也考虑在内\[10\]。另外,从近年美国各项法案的内容来看,一系列对于排放配额的分配、拍卖、储蓄、借用和交易以及减排信用额度的取得与使用等相关方面的规定均为碳交易机制提供了直接的法律依据。
   欧盟2003年10月出台的《在欧盟建立温室气体排放权交易机制指令》(Directive 2003/87/EC)是欧盟规范碳排放权交易的基础性法律文件。指令为欧盟温室气体排放配额交易机制设计了基本原则和制度,规定了排放交易机制适用的范围,温室气体排放许可的条件和内容,排放权批准、分配、转让、放弃和注销的相关方法和程序,成为欧盟排放交易机制运行的最根本的法律保障。2004年,欧盟对该指令进行了修改,增添了将欧盟排放权交易机制与《京都议定书》的灵活机制连接的内容(被称为“连接指令”),该指令的核心是承认《议定书》项目机制的信用额相当于欧盟排放交易机制的排放配额,允许欧盟排放交易机制内的企业使用项目机制的信用额以满足其减排义务,从而搭建了欧盟排放交易体系与京都机制以及其他国家如日本和加拿大的排放交易机制的桥梁。2009年,欧洲委员会对排放权交易机制指令进行了再次修改,改善并扩大了现有的排放权交易机制的适用范围,并将由在第一和第二交易阶段所适用的成员国设定各国排放总量的方式转为由欧盟委员会设定唯一的欧盟整体排放总量,同时规定从第三交易阶段开始拍卖将逐步代替无偿分配的方式。此外,在成员国国内法层面,国家分配方案(National Allocation Plan,NAP)则是保证欧盟排放交易体系运行的基本前提。
   (二) 中国的现状及努力方向
   一个完整健康、高效的碳市场需要具备诸多条件:首先要明确设置碳排放总量,使碳排放配额成为一种稀缺资源。目前,国内还没有明确的减排配额体系,即使确定排放总量,技术手段也难以确保碳排放额的公平分配,在诸如碳交易标的物的确定、排放源的监测核查等方面还有很多工作需要做。其次要建立专门的管理机构,对排放额度进行监督管理。同时还要建立独立的第三方核证机构,形成较完善的统计、监测、核查体系和监管制度等,确保碳交易产品减排量的真实可信\[11\]。这些都需要用完善立法加以解决。
   我国至今尚未出台全国统一的关于碳交易的法律。对二氧化硫等大气污染物实行总量控制制度、排污许可证制度等规定也都散见于《大气污染防治法》及《水污染防治法》等单行法中,与之相配套的相关法律法规也不健全。我国目前唯一的碳排放交易方面的法律法规是2005年10月12日由国家发改委、科技部、外交部和财政部联合发布的《清洁发展机制项目运行管理办法》,但因只是一部针对CDM项目运行管理的部门规章,其法律位阶较低,适用范围有限,而且该办法在清洁发展机制项目实施双方的权利、法律责任和义务、技术转让、防止价格恶性竞争等方面都没有明确规定。尽管这些年我国在二氧化硫排放交易试点过程中取得一定成功经验,一些已经实施或者将要实施排污交易制度的地区在地方立法或者规章中对排污交易进行了不同程度的详细规定,如《江苏省电力行业二氧化硫排污权交易管理暂行办法》(2002)、《山东省电力行业二氧化硫排污权交易暂行管理办法》(2007)、《湖北省主要污染物排污权交易试行办法(草案)》(2008)、《浙江省排污权有偿使用和交易试点工作暂行办法》(2010)、《湖南省主要污染物排污权有偿使用和交易管理暂行办法》(2010)等,但由于只是地方性法律法规,如果发生跨地区交易,则需要更高层次的法律来规范跨省或市之间的权利义务关系。
   我国排污权交易实践证明了法律保障的重要性。我国于2000年在修订后的《大气污染防治法》中将总量控制和排污许可证制度进行了法律确认,理论上具备了二氧化硫排放交易的政策基础,然而相关实施细则在此后的十几年一直未能出台,得不到体系内的法律政策的支撑、辅助与配合,排污权交易在推行过程因孤立无援而收效不佳。
   因此,我国推行碳交易制度必须立法先行:首先,应制订一部囊括排放权交易基本问题的专门性法律,如《温室气体排放法》,其内容包括碳排放权的法律定义与属性,碳排放权的许可、分配、交易、监测与管理、碳排放权交易的资格与范围、碳排放权交易双方和权利义务、碳权交易场所资格与管理、违反相关权利义务的法律责任及纠纷的解决等等。其次,出台与之相关配套政策法规,主要是指行政法规层面对我国开展碳排放交易的管理规定,主要内容应当包括碳交易试点的区域范围、行业部门、管理机构、运营机构与监督机构的设置、总量目标与配额分配、交易、监测与管理规则等。另外,还需要制订一系列部门规章和规范性文件,对我国碳排放交易的具体操作进行规定,主要是对上述两个方面法律规定的细化和补充\[5\]344。在推进碳交易市场过程中,不仅排放交易制度要立法,而且相关配套和支持政策也要立法,除了基本的法律法规条款之外,实施细则、法律解释、部门规章、地方法规等也要尽快确立和颁布,否则有可能会出现与二氧化硫排放交易试点相同的问题。
   三、 规范碳交易市场的法律
   (一) 国外的立法实践和借鉴
   2008年英国在其制定的《关于碳抵消交易出售者的最佳行为指南草案》(Draft Code of Best Practice for Carbon Offset Providers)中,鼓励低碳生产、生活,减少碳排放;避免碳排放的转移;确保碳减排计划持久;碳减排量在交易前需经过认证,且认证方法和程序必须透明;避免对碳排放进行重复计算等,其目的在于增加消费者对碳抵消交易及其在应对气候变化方面作用的理解和消费者对碳抵消交易产品环保性及其价值的信心,向英国碳抵消负责部门提供产品质量及认证标准,发展并保持英国在全球碳市场乃至应对气候变化领域的领导地位,并为全球碳交易市场提供强有力的政策基础。
   2008年由澳大利亚商业竞争与消费者委员会(Carbon Claims and the Trade Trade Practices Act)公布的《碳主张和交易实践法》对企业碳主张规定了相关权利和义务,企业不能有误导或欺骗行为,需要对其碳主张进行准确描述;在交易时,要对其减排量进行认证,保证其质量符合随后出台的《国家碳抵消标准》,同时明确了相关政府机构的职责\[12\]33。
   在规范碳交易市场的交易行为中,碳交易所的行业规则至关重要。世界主要国家和地区交易所的规则集中体现在几个方面:
   一是交易主体资格的审核。无论是欧盟还是美国以及其他国家,对进入交易所的交易主体从申请者的行为能力、机构设置、准入标准、授权许可等方面都做了严格规定,并且交易所对申请者的排放情况、检测报告和排放量报告的准确与可靠性负有复核权,只有符合这些规则的申请者才能成为交易所的会员 会员制是国外各大交易所的共同特点。欧洲气候交易所根据参与目的不同将会员分为三类,分别是:以办理自己的业务为主也为客户办理业务的普通参与者、仅办理自己业务的贸易参与者和办理自己的业务并为个人参与者办理业务的个人参与者。芝加哥气候交易所的会员也分三类:一类是基本会员,另一类是协作会员,还有一类是参与会员。英国对碳排放权交易的参与者则分为直接参与者、协议参与者、项目参与者和没有减排目标和减排项目的个人和组织四类。。
   二是注册与交易平台。注册系统不仅承担着排放配额的在线储备功能,还负责记录配额的持有、交易、排放及履约提交情况。注册系统的效率、安全以及是否与交易平台匹配是一个排放交易体系能否有效地发挥经济功能的硬件基础,也是衡量该排放交易市场是否成熟的重要标志。EU ETS不仅每个成员国都设有一个全国性的交易平台,而且在欧盟层面还有一个独立的集中注册平台,即位于布鲁塞尔的欧盟独立交易日志(Community Independent Transaction Log,CITL),它将所有成员国的国家注册平台链接起来,追踪并记录了这些交易平台所有的发售、交易、取消或存储EUA的信息,成员国还需向该注册平台报告管制对象的配额和核实排放量数据。该交易平台于2008年实现了和联合国独立交易日志(Independent Transaction Log,ITL)的对接。
   三是交易的产品与标准。目前国际碳市场交易的标的物主要包括配额(Allowance)和信用(Credit)两种,交易的产品形式主要有现货、期货和期权交易。交易标准则因交易的形式不同而不同,主要包括黄金标准(Gold Standard,简称GS)、自愿碳标准(Voluntary Carbon Standard,简称VCS)、自愿性核证减排标准(Standard for Verified Emission Reductions,简称VER+),以及中国国内温室气体减排标准——熊猫标准(Panda Standard,简称PS)等。
   具体到交易的程序和交易规则,如登记注册、碳排放配额的监测、报告与核实、碳排放配额的转让程序和方式、碳排放配额的上交、碳排放配额的清除、碳排放配额的储存、碳排放配额的注销、交易清算、交易登记等则与其他期货商品基本无异。
   (二) 中国的现状与努力方向
   建立我国碳排放权交易的法律制度的核心问题是设定国家强制碳减排的目标,将企业的自愿减排转变为强制参与,从而实质推进我国碳交易发展。但是,由于我国目前尚不具备承担温室气体减排国际强制性义务的条件,与碳交易紧密相关的强制减排立法时机尚不成熟。因此,碳交易目前相关立法中应与《公约》及《议定书》内容保持一致,主要是体现法律引导性功能而非强制性功能。即将出台的《中国温室气体自愿减排交易活动管理办法》将从交易产品、交易主体、交易场所、交易规则、登记注册、监管体系等各个方面,对自愿减排交易市场进行详细的界定和规范。该办法的出台必将带动更多中国企业参与国内自愿减排市场,推动自愿减排市场蓬勃发展\[13\]。但是由于在这个办法涵盖的内容有限,没有对自愿减排标准及定价规则进行规定,此外,碳交易过程涉及的规则众多,不是一个办法可以解决的。
   另外,我国目前还没有建立统一的全国性碳交易场所,没有统一的碳交易规则可以遵循。虽然近几年我国一些地方性碳交易场所不断成立,但这些地方性的碳交易所存在着人为的市场分割现象,严重影响到我国碳交易市场的发展。自2008年北京、上海和天津成立了三大环境交易所之后,武汉、重庆、广州、大连、杭州等城市纷纷跟进\[14\]。据不完全统计,中国目前正在筹建的碳交易所已经多达100多家\[15\]。从实际效果来看,由于目前国内尚未赋予碳排放权商品属性,也没有形成碳排放权的分配机制,碳交易所大多并无实质性业务,只有一些零星的交易,没有形成规模。同时,由于市场交易主体严重缺失,众多企业对碳交易还没有形成概念,也不知道该怎么交易。尽管也有部分企业投身自愿减排行列,然而,自愿减排的企业并非主流。在碳排放难题集中的钢铁、化工、冶金、建筑等领域,碳排放大户鲜有去交易所进行碳交易。
   因此,制定碳交易法律,完善碳交易规则,建立起值得依赖的碳交易体系和国内统一的碳交易场所当务之急。具体内容应当包括:第一,确立交易主体会员制度,为注册会员提供全国统一的碳交易数据记录服务;第二,为注册会员提供全国统一的会员交易往来信息和市场价格行情信息;第三,有效协助注册会员减少排放,监督会员的交易执行情况;第四,处理交易所内每日的活动信息,并将当日所有处理结算后的交易数据传达给注册会员,提供市场监视和确定的排放数据\[16\]。第五,在建立我国碳交易场所的过程中,我们还应充分吸收国外先进国家的经验,与相关机构密切合作,建立与国际市场接轨的交易平台,开发与国际挂钩的期货、期权交易,使二氧化碳排放权可在国际上自由流通,丰富我国碳交易的金融产品品种,客观上增加碳市场的流动性,并增加我国在国际碳交易市场的定价权和话语权,从而增强我国在国际低碳经济中的竞争力\[17\]。
   此外,一个严密、灵活、应对能力强的监管体制对碳市场的健康发展也就至关重要。如何衡量碳交易市场的绩效,如何保证碳排放总量的限额没有被突破,如何杜绝碳市场的操纵和垄断现象,这些都需要一个行之有效的监管体系。所以针对中国的实际情况,建议建立一个由环保部门、金属监管部门和交易所等有关各方协调的三级监管体系。环保部门负责碳交易权的总量控制以及碳排放监测标准和操作办法的制定;金融监管部门对碳交易市场的正常动作进行监管;交易所主要功能是包括制定交易环节、结算环节、交割环节和违约处理方面的制度,反映给环保部门等主管部门,监控企业碳排放权数量的登记和交易,另外交易所还应起到市场价格监测,交易操作等职能。
   四、 结 语
   碳市场作为一种外部性产品市场,难以自发生成,碳市场由法律政策催生,注定其从诞生之初便带着政府创立的鲜明色彩。宏观法律政策是碳交易机制形成的基础;与碳市场直接相关的法律是碳交易长足发展的关键;具体的交易规则是碳交易得以顺畅进行的保证。我国在这三方面存在问题:一是宏观法律政策不健全。二是专门法律有缺失。三是具体规则不完善。可能的应对方案是明确政策导向、制定《气候变化法》和完善相关配套机制;制定《温室气体排放法》及相关配套和支持政策,实施细则、法律解释、部门规章、地方法规等也要尽快确立和颁布;尽快出台《中国温室气体自愿减排交易活动管理办法》及具体的碳交易规则。
   在碳交易市场的建立过程中,要处理好几个重点和难点:一是要注意公平与效率的冲突与协调。公平性与效率是解决全球环境问题中的两个主要准则,公平性原则下,难免牺牲效率;效率原则下,又不能保证公平。现阶段在碳交易市场的建立过程中,如何体现公平原则优先,效率原则为辅助,实现公平与效率的双赢,应当着重考虑;二是要注意排放权分配中的多种利益的平衡。碳交易主体拥有合法的碳排放权是碳交易的前提条件。如何通过构建碳交易法律制度,实现地区间、行业间和企业间碳排放权初始分配的公开、公平、公正是整个碳交易市场健康运行的重要保障;三是注意处理好碳排放权交易与碳减排执法、法律监督、处罚机制的关系。完善的法律需要良好的执法、监督和处罚机制来体现,如果这些机制缺失,再完善的法律也会形同一纸空文。如何有效发挥执法、监督和处罚机制的作用,是保障碳交易市场健康发展的最终需求。
   参考文献:
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