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制度科学化与当代中国惩治和预防腐败体系的构建

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作者:代写论文  来源:星论文网  发布时间:2012-06-12 18:46:00

  消极腐败是执政党肌体上的毒瘤,也是一个国家经济社会发展有机体上的毒瘤。胡锦涛总书记在党的十七届中央纪委第五次全会上指出:“要以建立健全惩治和预防腐败体系各项制度为重点,以制约和监督权力为核心,以提高制度执行力为抓手,加强整体规划,抓紧重点突破,逐步建成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系。”① 党的十七届中央纪委第六次全会强调,以完善惩治和预防腐败体系为重点,整体推进反腐倡廉各项工作。党的十七届中央纪委第七次全会又强调:“认真总结推进惩治和预防腐败体系建设成功经验,谋划好下一个5年惩治和预防腐败体系建设的总体思路、目标任务和重大举措。”② 如何建立健全惩治和预防腐败体系?一个简单明了的道理,对于普遍发生的问题,应该从制度上寻找原因;对于反复发生的问题,应该从规律中寻找原因。既然腐败问题普遍发生,那么,根本原因就在于经济社会转型期间存在的制度缺陷。因此,最大限度地减少体制障碍和制度漏洞,充分发挥制度建设在反腐倡廉中的作用,提升反腐倡廉制度建设的科学化水平,就成为做好反腐倡廉各项工作的根本途径,也是当代中国构建惩治和预防腐败体系的重要保证。
  一、明确制度科学化的基本要求,夯实构建惩治和预防腐败体系的基础
  反腐倡廉制度建设科学化,就是要在制度的体系上凸显系统性,在制度的关联上注重协调性,在制度的内容上强化认同性,从而夯实构建惩治和预防腐败体系的基础。
  1. 制度体系的科学化:凸显制度建设的系统性
  反腐倡廉的理论和实践表明,在影响、制约惩治和预防腐败体系构建的诸多因素中,科学有效的制度供给的作用尤为突出。提高惩防体系建设的成效,关键是要推进反腐倡廉制度体系的科学化,不断增强反腐倡廉制度体系的系统性。反腐倡廉制度,
  
  * 本文系教育部人文社会科学研究规划基金项目“反腐倡廉建设科学化研究”(10YJA710001)的阶段性成果。
  就制定颁布的主体来看,一类是国家制定的法律法规,一类是党内制定的党规党法。就内容和功能来看,涉及教育、监督、预防和惩治等多方面的法规制度。目前,总的来说,党规党法制度供给过剩,而国家法律法规制度供给不足。党规党法制度供给过剩又以专项治理的领导干部自律制度为最。当然,这并不是说党规党法制度不重要,而是说这些制度大多是微观层面的、孤立的、分散的、重复的甚至是应景式的,党规党法与国家法律法规之间缺乏配套性。这不仅严重损害了廉政制度的权威,还会导致腐败的“抗药性”,形成“前腐后继”的恶性循环。当下,我们应深入分析廉政法律法规制度建设的现状,对已有的庞大而复杂的法律法规制度进行梳理和规范,构建一整套框架科学、层次清晰、运行顺畅、监督有效的廉政法律法规制度体系。
  2. 制度关系的科学化:注重制度之间的协调性
  据初步统计,我国目前出台的反腐倡廉法规制度已超过1100件。事实上,看似各自独立的制度,其作用的发挥往往依赖于或者受制于其他制度的作用,而每一制度的设计和运行情况又必然会反过来制约和影响与之相关的其他制度。因此,我们在提升制度建设的科学化水平,构建惩治和预防腐败体系时,必须充分考虑制度之间的相互联系。要考虑反腐倡廉教育制度、监督制度、预防制度、惩治制度等的关系,提高教育的说服力、监督的制衡力、预防的约束力、惩治的威慑力,使之形成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的制度体系。要考虑惩治和预防的关系,在中短时段内,惩治和预防并重,突出惩治,而在长时段内,要注重预防。
  3. 制度规定的科学化:强化制度执行的认同性
  制度的执行力在很大程度上依赖于受该制度约束的人们对制度本身的必要性与合理性的认可程度。一项制度,只有当人们认识到其存在的必要性与合理性时,才会成为人们自我约束的内在动力而对人们的行为起规范作用,人们也才会自觉遵守该制度。仔细审视我们的廉政制度可以发现,有些规定是难以被人们普遍认同的。比如请客送礼,既有拉拢腐蚀干部、败坏社会风气的一面,也有体现人情味、符合中国传统习惯的一面。如果我们不加区分地一概严禁请客送礼,那么就很难得到人们的认可,从而也就很难落到实处。反之,如果对正常的请客送礼与可能影响公务活动的请客送礼加以明确区分,建立起严格禁止影响公务活动的请客送礼制度,就有可能得到绝大多数干部的认同,从而自觉把请客送礼或接受吃请的行为控制在制度允许的范围之内。当然,即使制度得到大多数人的认同,也总会有人“混水摸鱼”。对于这部分人而言,违反法规制度时的惩处比制度本身更能强制其遵守制度,这就是为什么惩治总是被强调的原因之所在。
  二、制度科学化与惩治和预防腐败体系构建的内在关联
  制度建设是贯穿于整个惩治和预防腐败体系构建的一根主线,体现在惩防体系构建的各个环节和各个方面。教育要靠制度来保证,监督要靠制度来落实,惩治要靠制度来规范。制度科学化与惩治和预防腐败体系的构建密切相关。
  1. 制约监督制度的科学化:惩治和预防腐败体系构建之要
  腐败之所以发生,关键在于公职人员具有腐败的条件——掌握公共权力,腐败的动机——自利性,腐败的机会——对公共权力监督不力。在这个机制中,自利性即腐败的动机具有主观性,通过教化、惩治等手段只能降低人的自利程度,但无法通过外力的强制加以彻底消除,因为动机既不是行为,也不是结果。而公共权力是客观存在的,是社会治理的必需品,它自身不会自动产生腐败,只有通过权力主体才可能人为造成腐败。因此,掌握并行使公共权力是产生腐败的必要条件而非充分条件。由此看来,腐败的动机和腐败的条件对于腐败而言,虽不可缺少,但不是腐败发生的决定性因素,只有公共权力被异化,才会导致腐败。也就是说,公共权力及其行使没有限制或限制不够,公共权力绝对化、集权化、私人化这一异化现象难于破除,“公共权力部门化、部门权力个人化、个人权力利益化”也就司空见惯,这是导致腐败发生的关键环节。同样的道理,惩治和预防体系的构建,关键是要加强对权力运行的监督,真正把权力关在“笼子”里,让权力在阳光下运行。
  为此,通过制度建设强化对权力的制约和监督,铲除公共权力异化的制度土壤,是惩治和预防腐败体系构建的关键之所在。首先,必须处理好制约和监督的关系。对权力既要监督也要制约,监督作为保证权力正常运行的一种外在力量,只有在权力运行内在的制约机制健全的条件下才能充分发挥其效力。因此,必须深刻把握权力制约和监督的科学内涵,处理好两者之间的关系,既要发挥好监督的作用,又要发挥好制约的功能。其次,必须形成科学的权力制约机制。“权力容易使人腐化,绝对的权力绝对会使人腐化”③,因而实现对权力的有效制约,重在对权力进行科学分解和合理配置,改善权力结构和运行机制,使各权力主体之间形成相互制约和相互协调的关系。党的十七大报告提出了“要坚持用制度管权、管事、管人,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”④ 的目标要求,这既是强化对权力的制约和监督的一项重大战略决策,也为我们加强权力制约制度建设,形成科学的权力结构和运行机制提供了思路。尤其需要指出的是,反腐机构本身也存在一个权力结构和配置的科学化问题,除了保持其独立性外,还要建立较为科学的反腐机构管理制度,使其职权明晰、权责统一,提高运行效率。第三,必须建立有效的权力监督机制。实现对权力的有效监督,既要有效解决监督主体与监督客体集于一身,从而导致监督难的现象,更要解决好监督主体与监督客体之间存在的权力不对称和信息不对称问题。目前,我们的监督主体不少,但是监督效果却不理想,最主要的是权力不对称和信息不对称这两个结构性问题没有得到有效解决。权力不对称主要表现为监督主体与监督客体在权力上不对等,监督主体履行职责所获得的授权还不够充分;信息不对称主要表现为监督主体在获取监督信息的渠道、内容、时效等方面与监督客体处于不对等状态。为此,建立权力监督机制,要着重从这两个方面入手,以增强监督的有效性和公开性。正如温家宝总理所指出的:“只有在广泛有效的监督之下,政府才不会懈怠,才能有效遏制滥用权力和以权谋私。要自觉接受人大监督和人民政协民主监督。加强政府层级监督,加大行政监察和审计监督力度。自觉接受人民群众和社会监督,尊重并依法保护公民、法人和其他组织的监督权。”⑤
  2. 宣传教育制度的科学化:惩治和预防腐败体系构建之本
  限制约束公共权力的行使是防止腐败发生与蔓延的关键环节,而约束的路径不外乎两种:一是自律;二是他律。他律是指通过强制性的力量与手段,规定公务人员应该干什么,不应该干什么,否则就会受到惩罚。自律,主要指自己主动约束思想和行为,使之向好的方向发展。自我约束能力的大小,主要取决于社会教育教化的力度。当前我国腐败的泛滥在一定程度上与思想教育的弱化有关。因而宣传教育制度的科学化是非常必要的,它是惩治和预防腐败体系构建之本。固然,教育教化并非万能,事实上,在缺乏法律的刚性约束时,人们即使违背了道德准则也会原谅自己,但从一定程度上说,离开教育教化对惩治和预防腐败体系的构建来说是万万不能的。“试想,如果所有的政府官员都能够自觉做到‘拒腐蚀,永不沾’,所有的社会公众都能拒绝拉拢与腐蚀当权者,那么腐败自然就丧失了存在的基础。事实上,正是因为人性中自利的一面战胜了利他的一面,才导致腐败的蔓延。”⑥ 因此,“自我克制才是个人以至全人类走向幸福的惟一大道。……作为整个社会,也必须把基本思想引向这个方面”⑦。目前,我国反腐倡廉制度建设关于加强惩处,使人不能、不敢腐败等“治标”的内容多,而宣传教化等“治本”的措施较少,而且大多抽象空洞,从而在一定程度上导致了“标本倒置”。构建惩防体系,首要的是健全宣传教育制度。党的十六大以来,胡锦涛总书记从2003年至2012年连续十年出席中央纪委全会并发表重要讲话,虽然每次着重讲的问题不同,但每次都强调思想道德教育,把加强思想道德教育特别是拒腐防变教育作为第一道防线。客观地讲,只有消除腐败行为产生的心理条件,构建起动机防线,才能使公职人员的不廉行为面临道德的批判,既受到自身内心的道德谴责,也受到社会公众的舆论压力,从而达到治本之目的。从这个意义上说,惩治和预防腐败体系构建之本是宣传教育制度的科学化,只有如此,才能变“反腐倡廉”为“倡廉反腐”,才能化被动惩治为主动预防。因为从本质上讲,控制腐败的最佳方法就是政府官员的廉洁自律。⑧
  宣传教育制度的科学化,主要从以下几个方面进行:首先,在教育对象上,要突出层次性,以领导干部特别是“一把手”为重点,紧紧围绕领导干部廉洁自律创新反腐倡廉教育制度,进而推广并覆盖到全社会。此外,宣传教育也应涵盖基础教育,使青少年成为接受廉洁教育的主体,使廉洁教育“进课堂、进课本、进学校”。其次,在教育内容上,要突出针对性,“紧紧抓住社会主义核心价值体系这个兴国之魂,认真开展理想信念教育、党性党风党纪教育和从政道德教育,大力加强政治品质和道德品行教育”⑨,创新以道德伦理制约权力的内心抑制机能。第三,在教育方式上,要突出多样性,创新完善示范教育、警示教育、岗位廉政教育等制度,拓宽教育渠道,形成全方位、全覆盖、全渗透的教育模式,在全社会营造崇廉抑贪的良好氛围。第四,在教育机制上,要突出长效性,把反腐倡廉教育贯穿于干部培养、选拔、管理、使用的全过程,创新拒腐防变的长效教育机制。
  3. 惩治处罚制度的科学化:惩治和预防腐败体系构建之基
  借鉴国外廉政建设的经验,在惩治处罚制度中植入“零容忍”的原则与理念,强化惩治处罚制度的科学化,是惩治和预防腐败体系构建之基。所谓“零容忍”,是指不容许任何轻微的犯罪行为。1982年,美国预防犯罪学家凯林和威尔逊发表了一篇题为《“破窗”——警察与邻里安全》的文章,首次提出“破窗”理论。文章指出:如果一幢大楼的一扇窗户损坏了而无人修理,那么就会被误认为整幢大楼无人管理,从而得到毁坏其他窗户也不会受惩罚的心理暗示,紧接着损坏的窗户会日益增多。“破窗理论的核心价值在于启示执法机关和相关机构等注意改善那些具有诱导犯罪和有利于犯罪实施的外部环境,通过切断特定的环境与某些犯罪之间的激发性链条,来有效地防控某些在特定环境中容易发生的犯罪或利用特定的环境进行的犯罪。”⑩ 如果对轻微的犯罪不予制止,不仅会提高犯罪分子的胆量,而且会激发其他人的犯罪动机,好官清官也可能难以遏制腐败的欲望。借鉴“零容忍”的理念,有助于惩治和预防腐败体系的构建。但从目前来看,在中国实施反腐“零容忍”还存在现实困难:一是中国是一个传统的“熟人社会”,“熟人”作用往往超越法律制度的约束力,“熟人”关系便于绕过法律规定的条条框框,这就为腐败现象预留了相当的生存空间。二是制度执行不力,使法网疏漏不可避免,“零容忍”也就只能是可望而不可及,可遇而不可求。
  当下,以“零容忍”的理念加强惩处制度建设,构建惩治和预防腐败体系,需从以下几个方面着手:第一,建立健全腐败问题发现机制。要健全反腐倡廉信访举报、网络举报和受理机制以及网络信息收集和处置机制,完善举报人保密制度和证人保护制度,完善举报案件的处理、回复机制,以便更早、更快发现腐败问题。第二,完善实体性惩治制度。不仅要完善刑事处罚的法律法规,使之成为惩治腐败的重要法律依据,而且要制定《中国共产党纪律处分条例》、《国家行政机关公务员行政处分条例》的配套规定和党纪政纪处分的相关制度。要进一步明确法纪“红线”,科学界定违纪违法行为,减少腐败分子利用制度漏洞对抗组织调查、掩盖事实真相、逃脱应受惩罚的可能性。同时要将党内制度及时转化为国家的法律法规,增强党内制度的约束力和强制力。例如要完善辞职、辞退、免职、降职、降薪、任职限制等有关惩处措施,并根据违纪违法的具体情况作出既实事求是又罚当其过的追究。第三,创新和完善程序性惩治制度。凡重大决策、重大事项和大额资金使用都要有严密的前期控制、过程控制、结果控制等程序性规范,使各种决策、各审批事项全程留痕、全程可控、全程监督,由无序监督走向有序监督。这样,既能将腐败意念扼杀在萌芽状态,又能及时发现问题、迅速查处问题,从而在客观上为追究责任提供可靠的依据。第四,健全反腐败国际合作机制。现实中,一些贪污腐败分子一旦东窗事发就携款逃往国外,企图逃脱法律惩处,因此必须加强反腐败的国际合作。目前,“中国已与68个国家和地区签订了106项各类司法协助条约并加入了《联合国反腐败公约》,这就使得中国在外逃贪官引渡、资产返还合作、联合侦查等方面得到国际行动者的合作与配合。”{11} 但仍需根据国际国内反腐局势,进一步创新和完善国际联合执法、司法协助、人员遣返、涉案资金返还等方面的合作机制,使腐败犯罪分子无处藏身、无从遁形,让腐败行为难逃惩罚。第五,加大惩处腐败的力度。可以考虑修改刑法,提高罚金数额,增大犯罪受罚成本,使腐败者无利可图,甚至入不敷出,使腐败失去获取利益的意义;同时延长刑期,使腐败者忍受更长时间丧失自由的痛苦,以起到巨大的震慑作用。
  三、以制度科学化推进惩治和预防腐败体系的构建
  构建惩治和预防腐败体系是一项非常复杂的社会系统工程和创新工程,也是一种制度性安排。邓小平曾深刻指出:“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至走向反面……制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”{12} 要强化制度制定者的选择、制度设计、制度执行等要素的合理配置、相互支撑、相互制约、相互联系,形成具有环环相扣的锁链式特征且科学有效管用的体制机制,以制度科学化推进惩治和预防腐败体系的构建。
  1. 制度制定者选择的科学化:构建惩治和预防腐败体系的根本前提
  制度制定者既要保持中立与独立的立场,也要拥有一定的专业知识和专业技能。制度制定既要体现专业化,具有前瞻性,又要体现大众化,具有可行性。只有如此,才能避免出现部门利益个人化、个人利益法规化,从而压缩制造腐败的“合法空间”。科学选择制度制定者,是构建惩治和预防腐败体系的前提。
  2. 制度设计的科学化:构建惩治和预防腐败体系的关键环节
  反腐倡廉制度设计本身是有规律可寻的,但成功的制度设计需要建立在对人性、权力等的公理性认识的基础之上,建立在人类制度设计实践的相关经验之上。英国学者大卫·休谟曾经系统地总结过制度设计的“无赖假设”。他说,“政治作家们已经确立了这样一条准则,即在设计任何政府制度和确定几种宪法的制约和控制时,应把每个人都视为无赖——在他的全部行动中,除了谋求一己的私利外,别无其他目的。”{13} 中国古语中的“先小人后君子”的说法,也包含着同样的道理。“反腐倡廉制度设计只有总结并借鉴人类制度设计的经验等相关政治文明,才能保证制度内容的科学性,相关程序的严密性,相关配套的完备性。”{14} 制度设计要做到“三个结合”:一是刚性与弹性相结合,注重刚性,以便提升腐败成本,增强震慑力。二是数量与质量相结合,突出质量,力戒重复与冲突,避免制度效力降低甚至制度无效局面的出现,尤其要注意防止出现制度庸俗主义与制度形式主义。三是规范与效能相结合,注重效能。制度的内容要力戒模糊性与随意性,在一项制度中,不能只有规范,没有罚则,要二者兼有,避免“泛泛而谈”,淡化效能。
  3. 制度执行的科学化:构建惩治和预防腐败体系的重要内容
  制度是否科学有效,在很大程度在于制度的执行力。如果执行不力,那么制度就只是“文本成果”,而无实际效果。并且,有制度不执行,比没有制度更糟;有规则不执行,比没有规则更糟。这是因为,有制度不执行,或执行不力,久而久之,就会使人们轻视甚至蔑视制度,敬畏制度、遵守制度的意识就会淡漠,违反制度的行为就会增多,遵守制度的行为就会减少。从这个意义上说,构建惩治和预防腐败体系,必须重视制度执行的科学化。
  反腐倡廉制度建设科学化既是反腐倡廉建设的重要保障,又是党的建设科学化的重要内容,更是惩治和预防腐败体系构建的重要保证。要根据制度科学化的基本要求,强化制约监督制度的科学化、宣传教育制度的科学化、惩治处罚制度的科学化,增强制约监督制度的约束力、宣传教育制度的说服力、惩治处罚制度的震慑力,提高反腐倡廉制度建设的科学化水平,以制度科学化推进惩治和预防腐败体系的构建。
  注释:
  ① 胡锦涛:《建设科学严密完备管用的反腐倡廉制度体系》,《人民日报》2010年1月13日,第1版。
  ②⑨ 《中国共产党第十七届中央纪律检查委员会第七次全体会议公报》,《人民日报》2012年1月11日,第1版。
  ③ [英]阿克顿:《自由与权力》,商务印书馆2001年版,第342页。
  ④ 胡锦涛:《高举中国特色社会主义伟大旗帜,为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》(2007年10月15日),人民出版社2007年版,第33页。
  ⑤ 温家宝:《让权力在阳光下运行》,《求是》2012年第8期。
  ⑥ 倪星:《试论中国反腐败方略的系统设计》,《政治学研究》2003年第4期。
  ⑦ [英]汤因比、 [日]池田大作:《展望21世纪——汤因比与池田大作对话录》,国际文化出版公司1985年版,第264页。
  ⑧ 贺卫:《寻租经济学》,中国发展出版社1999年版,第260页。
  ⑩ 李本森:《破窗理论与美国的犯罪控制》,《中国社会科学》2010年第5期。
  {11} 何增科:《建构现代国家廉政制度体系:中国的反腐败与权力监督》,《广州大学学报(社会科学版)》2011年第1期。
  {12} 《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第333页。
  {13} David Hume, On the Interdependency of Parliament. In Essays Moral, Politcal and Literary, Edited by T. H. Green and T. H. Grose, London: Longmans, Green, 1882, pp.117-118.
  {14} 袁柏顺:《反腐倡廉的科学化应首重制度设计》,《检察日报》2010年2月23日,第7版。
 


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