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全球性风险背景下国家审计提升国家治理水平的路径

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作者:原作原创  来源:网络转载  发布时间:2017-07-10 09:31:00

  [摘 要]国家审计对提升国家治理的作用不言而喻,随着经济全球化的发展以及随之而来的政治全球化、文化全球化,全球风险日益凸显并渗透到我国的各个领域,对我国的国家治理提出了新的挑战。基于此,本文从全球性风险控制的视角,采用规范研究的方法,分析全球性风险对我国国家治理提出的新要求以及国家审计在国家治理中的作用,阐述国家审计推进国家治理的理论依据和作用机制,提出全球性风险背景下我国国家审计的职能框架及未来的发展方向。 
  [关键词]国家审计;国家治理;全球性风险;控制 
  doi:10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.12.001 
  [中图分类号]F239.44 [文献標识码]A [文章编号]1673-0194(2017)12-000-02 
  0 引 言 
  “天下未乱计先乱,天下欲治计乃治”,社会实践证明:会计审计越发展,国家政治越文明。而国家审计作为国家治理这个大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”,对提升国家治理的作用不言而喻。经济全球化、政治全球化、文化全球化,使全球风险日益凸显,并使其渗透到了国家的各个领域,对国家的治理提出了新的挑战。本文从全球性风险控制的视角,探讨在此背景下我国国家审计未来的发展方向,为我国应对全球性风险、推进国家治理体系和治理能力现代化提供参考。 
  1 全球性风险及其对国家治理提出的要求 
  1.1 全球性风险的概念及类别 
  世界经济论坛发布的《全球风险报告》对全球性风险进行了界定:“所谓全球性风险,是指那些可在长达10年的时间跨度内,对若干国家和行业产生显著负面影响的重大事件”。该报告将31项主要的全球性风险划分为5个类别,即经济风险、环境风险、地缘政治风险、社会风险以及技术风险。每一类全球风险都对我国国家治理的发展提出了新要求。 
  1.2 国家治理的内涵与范围 
  我国的国家治理先后经历了统治行政、管理行政和服务行政3种模式,其内涵也呈现出了复杂性和多样化的特点。国家治理不仅是一个结构性系统,更应是一种持续的互动,在我国当代的社会实践中,国家治理体现为以党和政府为主导,多元主体并存,以维护稳定为核心价值,注重经济、社会、文化、精神文明全面发展的国家制度体系。 
  1.3 全球性风险控制对国家治理的要求 
  全球性风险控制要求国家治理致力于满足经济活动的需要,降低经济危机发生的可能性,维护国家经济安全;把建设生态文明作为重要目标,维护生态平衡,降低人为环境灾害发生的概率;完善国家体制机制,有力打击腐败和犯罪,打造高效政府,建设法治社会;关注公共健康、维护社会稳定,培育公民积极参与国家事务管理的公共精神,抑制社会功能的失调;完善通信网络,提高公共部门信息化水平,在信息化社会中降低数据泄露的风险,保障信息安全。 
  2 国家审计在国家治理中的作用 
  2.1 国家审计的概念及特征 
  国家审计是指政府审计机关独立检查会计账户,监督财政、财务收支的真实性、合法性、效益性的行为,是对公共权力长效监控的机制,是对公共受托责任履行结果进行评价、鉴证与监督的制度安排。我国国家审计的目标不仅仅是保障经济社会持续健康的运行,还应致力于推动实现良好的国家治理。 
  2.2 国家审计提升国家治理的理论依据 
  2.2.1 免疫系统观 
  刘家义审计长于2008年首次提出“免疫系统观”,该观点立足于国家治理的需要来认识国家审计的本质和定位,其认为“国家审计作为一种制度安排,是依法用权力监督制约权力的行为,是国家治理这个大系统中内生的一个具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统’,是国家政治制度中不可或缺的重要组成部分。” 
  2.2.2 公共受托责任观 
  公共受托责任观点认为,国家审计产生于公共受托经济责任关系的确立,因此,其根本目标是促进政府公共受托经济责任的切实有效履行。杨时展也曾指出,审计工作的精义在于受托责任。我国国家审计作为促进政府全面有效履行公共受托责任的一种监控机制,发挥作用以推进国家治理更是义不容辞。 
  2.2.3 新公共管理理论 
  20世纪80年代以后,很多西方发达国家均出现了大规模的政府再造运动,传统官僚体制已经被新形态的以市场为基础的治理模式所取代,公共部门正浮现出一种新的典范。随着这一理论而产生的PPP模式等行政管理模式,更是要求国家审计模式要紧随公共部门治理模式的变化而变化。 
  2.3 国家审计提升国家治理的作用机制 
  (1)经济资源配置:国家审计通过配置公共资源、运作公共权力来管理和调控社会经济发展,进而实现国家善治。其关键在于明晰政府与市场的效率边界,通过对权力结构的优化和权力边界的明晰,建立提高资源配置效率的机制,有效降低经济资源配置中的交易费用。 
  (2)环境污染遏制:国家审计中关于自然资源环境领域的审计,以落实节约资源和保护环境的基本国策为目标,使国家治理在促进节能减排以及资源管理中发挥积极作用。 
  (3)政治协同治理:国家审计借助其法定性、独立性、专业性等独特优势,能够及时防范国家治理可能发生的各项重大风险,进而搭建政府、市场和社会三类单一治理机制的互动桥梁,使三类单一治理机制有效协调。 
  (4)社会价值指引:审计理论和实践中相关构成要素所体现的关乎公平正义的价值取向,正是人们对经济社会发展的目的、过程和结果等之间复杂关系的一种合理性评价,因而能够推动国家治理更好地发挥社会价值的指引作用。 
  (5)信息技术安保:由审计机关收集并评估证据,且以判断信息系统能否有效保护信息资产安全的信息系统安全问题的审计应运而生。国家审计通过对公共部门的信息系统安全进行审计,可在一定程度上推动国家治理实现信息技术安保的功能。

 3 全球性风险控制下国家治理对国家审计职能的要求 
  3.1 国家审计在经济领域中的职能 
  国家审计应发挥其专业特长,对财政预算进行评价,促进社会公众对财政预算进行监督、对财政预算的执行报告进行鉴证和评价,进而提高财政支出的透明度,推动宏观经济政策的有效落实。国家审计应运用自己的独立地位,发挥专业优势,对市场中资源配置的突出问题进行充分披露和反映,做到公开、公平、公正。对财政收支进行审计,有利于督促政府依法履行职能、提高公共资源使用的效率,使其更好地履行受托经济责任。 
  3.2 国家审计在环境领域中的职能 
  国家审计在环境领域的职能主要表现为协助相关职能部门,实现对环境污染的有效遏制。国家审计工作应通过加大对环保资金、治污项目、水利建设、林业建设等,与经济发展、人民群众生产生活密切相关的各项经济活动的监督,制约盲目发展,促进产业结构调整,促进经济与环境和谐发展。 
  3.3 国家审计在政治领域中的职能 
  在健全适合我国国情的政策网络前,国家审计的制度评价事实上担负着弥补国家审计在政治领域中功能性缺失的重任。因此,审计机关应密切关注各项改革措施的协调配合情况,提高改革的系统性、整体性和协调性,进而深化体制机制改革。审计机关的权威性和独立性会对行政官员产生极强的震慑作用,可以预防腐败的发生。国家审计可通过法律来保障公民的合法权利,发挥其推动建设法治社会、服务国家治理的职能。 
  3.4 国家审计在社会领域中的职能 
  从国家治理的需求方面看,高质量的信息为实现政府有效问责、遏制官员腐败、改善公共资源配置,以及保障相关决策的合理性、科学性奠定了基础。只有通过为利益相关者提供高质量的审计信息和更优质、高效的服务,国家审计才能实现对权力的问责,进而降低经济、政治和社会层面的信息风险,得到社会公民的重视和信任。有效发挥国家审计的信息属性,推动公民参与国家事务管理、培育公共精神。 
  3.5 国家审计在技术领域中的职能 
  信息系统安全问题审计是国家审计的一个分支,它是专门针对公共部门信息系统安全而实施的审计,可以确定被审计单位的信息系统是否设置了相应的安全控制措施,以识别技术风险、防范各种安全威胁,从而使其信息系统在一个更加安全的环境下运行。 
  4 全球风险控制下国家审计推进国家治理的发展路径 
  4.1 经济层面 
  强化对国家财政的审计,特别是预算执行审计,这有利于财政政策的贯彻落实,还预算监督权于人民。审计机关应全面推进政府绩效审计,建立健全绩效管理制度。審计机关尤其要特别关注专题绩效审计,将政府绩效审计的内容拓展到政策、决策、运营、管理、风险等宏观层面,消除专题领域决策中“信息孤岛”的效应,进而提高政府相关部门的绩效管理水平。在专项资金和政府投资审计中,国家审计机关应高度重视审计处罚等执法手段,在审计监督职能中的作用和效果,准确把握审计处罚的力度,建立具有强大威慑力的审计声誉机制和结果问责制,切实保障审计结果的落实。 
  4.2 环境层面 
  应开展自然资源资产负债表审计及自然资源资产离任审计,以建立生态环境造成损害责任终身追究制度。开展环境治理审计,促进保护环境、实现人与自然的和谐,环境治理审计应包括水污染治理审计、大气污染治理审计、废物管理审计、气候变化应对审计等。开展以生物多样性审计为主要表现形式的生态系统审计,维护生态平衡,保障生态安全。 
  4.3 政治层面 
  应加强经济责任审计的相关规制建设,整合经济责任审计相关的资源和力量,扩大经济责任审计发现问题的途径及方式,由此提升政治信任、实现善治。审计机关要重点关注各项宏观政策措施的落实情况,利用国家审计独立性、专业性和权威性的独特优势,强化整改问责制,实行追责问责制度,使其监督职能落到实处,解决审计过程中长期存在的“屡查屡犯”等问题。 
  4.4 社会层面 
  应进一步发挥审计机关在村居审计中的主导作用,对涉及农村财政资金的项目进行审查,开展村居经济责任审计,促进国家强农、惠农政策的落实,维护基层民主。着重开展基本服务领域的审计,审计机关应强化与民生职能部门的合作,推进民生资金审计,确保民生资金安全、完整;推进民生政策审计发展,确保惠民政策得以落实。 
  4.5 技术层面 
  国家审计机关应大力推行信息化审计和公共部门ERP审计,实施信息系统安全问题审计这一新兴审计类型,以评估各政府机构的IT安全制度是否适当、有效,其计算机硬件、软件是否得到了适当保护,以及其操作系统是否能安全并有效的运行,从而提高运用信息化审计技术识别风险、查核分析、评价判断的能力,进而提升公共部门各项服务的技术水平,有效控制互联网数据信息带来的技术风险。 
  5 结 语 
  本文分析了全球性风险给我国国家治理带来的要求与挑战,从国家审计的本质、目标和模式三个角度,阐释了国家审计作用于国家治理的基本依据,并基于经济资源配置、环境污染遏制、政治协同治理、社会价值指引,以及信息技术安保5个方面,阐述了国家审计提升国家治理水平以应对全球性风险的作用机制,分析在全球性风险的大背景下,我国国家审计的职能框架以及未来发展的路径选择。国家审计参与提升国家治理是一项重要的制度创新,更是一个“没有完成时、永远在路上”的过程,我国的国家审计更需要在不断尝试中进步,在试错中前行。 
  主要参考文献 
  [1]蔡春,朱荣,蔡利.国家审计服务国家治理的理论分析与实现路径探讨——基于受托经济责任观的视角[J].审计研究,2012(1). 
  [2]刘家义.论国家治理与国家审计[J].中国社会科学,2012(6). 
  [3]晏维龙.国家审计理论的几个基本问题研究——基于多学科的视角[J].审计与经济研究,2015(1). 
  [4]张立民,许钊.审计人员视角下的国家审计推动完善国家治理路径研究[J].审计研究,2014(1).


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