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博士论文:论行政法上的治理责任

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作者:原作原创  来源:网络转载  发布时间:2017-09-01 09:39:00

   摘要:随着政府管理向公共治理的转型,传统由行政机关担负的管理责任也开始向多元主体共同承担的治理责任转型,治理责任对行政法治具有重要意义。治理责任是涵盖所有治理主体和整个治理过程的责任,既指向政府责任,又指向扮演公共治理角色的其他主体所应当负有的责任;既包含治理主体应当担负的事后责任,又包含保证治理主体负责的一系列制度工具。治理责任的框架可以从责任承担主体、责任对象、责任承担标准、须负责的事项、程序性要求以及责任产生的结果六个方面展开。 
  关键词:行政法;治理责任;概念;框架 
  中图分类号:DF3 
  文献标志码:A DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2017.04.03 
  一、问题的提出 
  在行政法体系中,“责任”贯穿了行政组织、行政过程和行政救济的全程,主要指向行政主体的义务,以及其违反法定职责而承担的否定性后果。随着政府管理向公共治理的转型,治理主体和治理过程均呈现出分散化、复杂化的态势。在国家—市场—社会—个人联动的治理过程中,在环境治理 
  譬如,《中华人民共和国环境保护法》第6条规定,一切单位和个人都有保护环境的义务。地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏,对所造成的损害依法承担责任。公民应当增强环境保护意识,采取低碳、节俭的生活方式,自觉履行环境保护义务。、食品安全 
  譬如,《中华人民共和国食品安全法》第三条规定,食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治,建立科学、严格的监督管理制度。、社会保险 
  譬如,《国务院关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》(国发〔2016〕3号)指出,合理划分政府与个人的筹资责任,在提高政府补助标准的同时,适当提高个人缴费比重。《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》(国发〔2015〕2号)指出,机关事业单位工作人员要按照国家规定切实履行缴费义务,享受相应的养老保险待遇,形成责任共担、统筹互济的养老保险筹资和分配机制。、儿童与老年人权利保障 
  譬如,《老年人权益保障法》第7条规定,保障老年人合法权益是全社会的共同责任。国家机关、社会团体、企业事业单位和其他组织应当按照各自职责,做好老年人权益保障工作。基层群众性自治组织和依法设立的老年人组织应当反映老年人的要求,维护老年人合法权益,为老年人服务。提倡、鼓励义务为老年人服务。《中华人民共和国未成年人保护法》第6条第1款规定,保护未成年人,是国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业组织、城乡基层群众性自治组织、未成年人的监护人和其他成年公民的共同责任。等领域,都可以较为清晰地看到多元主体合作承担治理责任的现象。晚近倡导的“公私合作”(PPP)、“政府购买服务”等治理工具,也将不同主体的责任纳入了公法视野 
  2015年颁布实施的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第4条第2款将“转变政府职能,强化政府与社会资本协商合作”作为原则加以规定,为确保特许经营后的可问责性,该办法对特许经营协议以及相关责任进行了全面规定,并在第46条强调了普遍服务义务,即特许经营者应当对特许经营协议约定服务区域内所有用户普遍地、无歧视地提供公共产品或公共服务,不得对新增用户实行差别待遇。。从公共治理的视角观察“责任”时我们可以发现,为避免权力分散化和行动方式多元化带来的责任缺失,一个更為复杂的“治理责任”(Governance Accountability)框架已经逐步展开:治理主体的多元化,带来了责任主体的多元化;国家角色的变迁,带来了政府责任承担方式的变化;在公共治理背景下新的责任配置方案与制约机制中,私人主体承担公法责任的趋势不断发展。 
  如何理解这样一个涵盖整个治理过程和所有治理主体的治理责任,它的概念、性质与具体分析框架为何?本文将通过对治理责任概念的建构试对这些问题进行回答,并从责任承担主体、责任对象、责任承担标准、须负责的事项、程序性要求以及责任产生的结果等方面展开论述。 
  二、治理责任的厘清 
  (一)责任:治理中的核心议题 
  治理责任是涵盖整个治理过程和所有治理主体的责任,在英文语境下,“Accountability”的词源原本有会记、审计(accounting)之意,原意为通过识别、评估并交流信息以便于接受信息的一方能够作出判断,包含了制度性控制、确保责任落实的意涵[1]。公共治理对责任制度造成了严峻的挑战,不少文献表明,有学者深切关注了公共治理语境下难以明确责任主体和确保其承担责任机制的现象,认为存在“公法责任遁入私法”之嫌[2]。同时,治理网络的复杂程度越高,目标一致性的实现难度就越大,责任落实的难度就更高,也进一步产生了所谓“责任风险”与“治理失灵”[3]。可以说,责任是治理中的核心议题,基于政府管理向公共治理的转型,治理责任也成为行政法治的核心议题之一。在公共治理的背景下,原先调整行政主体与相对人二元关系的公法理论,开始着眼于多元关系的调整。原先旨在确保行政机关履行义务和承担责任的制度安排,迈向更多主体承担履行义务和承担责任,行政机关承担保护性责任或担保责任的制度安排[4]。 
  (二)治理责任的相关研究 
  针对治理责任的讨论,大体上呈现出了两个不同的研究视角。第一个角度是从事后课责出发,对治理网络中不同主体对其不当行为应当承担的不利后果进行研究。最核心的关切为,要求一个主体根据某种标准对其行为进行解释和正当化,然后通过改变决定、进行赔偿或其他方式弥补不当行为[5]。这体现了对其“责任”狭义内涵的关注,突出可被追责的法律责任,以事后追责为中心来建构相关的理论体系。对事后追责的强调,一方面有助于厘清某个主体为或不为一定行为所引发的法律后果,另一方面也有助于针对某个主体的特定损害找到承担责任的主体、确定归责原则。这部分的成果主要集中在给付行政领域,聚焦于公共治理情境下国家责任从直接履行责任转向保障责任、担保责任;私人主体从不承担责任或承担私法意义上的责任,到承担公法责任、治理责任[6]。

 第二个角度是将治理责任理解为各治理主体的“可问责性”[7],也被称为“责任性”[8]、“有责任性”[9]、“应责性” 
  沈岿教授指出,“应责”不同于“责任”,有回应和惩戒两个维度,侧重于关系的、动态的过程。(参见:沈岿. 行政监管的政治应责:人民在哪?如何回应?[J]. 华东政法大学学报,2017(2):5-21.)。最核心的关切是,要求某个人做某事给出理由,让某人或某个主体的行为,处于他人的有效监督之下[10]。这将对事后追责的理解,引申到了规制与治理的过程中,着重强调对管理体制或治理网络的责任要求,往往与合法性、合理性等公权力属性或者正当程序、信息公开、可预期性、公众参与等对公权力的要求相并列[11]。其根本原因在于,并非每项责任或每件纠纷都会进入到最终的问责渠道,现实中也时常出现为寻找一个承担赔偿责任的“替罪羊”,而忽视系统性过失、政策冲突等其他整体治理责任机制的情形。强调可问责性,也关乎直面“治理过程”而非仅聚焦于“司法审查”的行政法学研究趋势,这提醒我们,在公共治理的框架中须将权责一致的平衡理念贯彻至治理网络中的每一节点;还需重视治理中的“过程控制”,而非仅仅是“事后追责”。 
  此外,有学者选取劳动者权利保障、食品安全、环境治理等具体领域,对相应治理责任加以探讨[12];还有学者讨论了不同主体的治理责任,如企业责任[13]、社会组织责任等[14]。在这些具体领域的探讨中,既尝试厘清相关责任,也关注确保责任履行的一系列制度工具。 
  由此可以说,“事后追责”与“可问责性”是治理责任概念的两个重要维度。一方面,它指向以法院为中心的责任追究,所有在治理过程中扮演治理角色主体,无论是公权力机构抑或私人主体,都应当对其行为承担法律责任。譬如,行政机关没有尽到监管责任、提供公共服务的私人主体没有尽到普遍、均等服务的责任,都将依法承担法律责任。另一方面,它指向以治理过程为中心的责任实现机制,也就是对自己的行为负责、接受其他主体监督、确保“可问责性”的一系列制度安排。譬如,为避免国家通过“外包”架空责任,就至少有立法机关控制、行政管理体系、司法审查、民众监督、市场回应等诸多确保责任实现的制度。为确保所有参与治理的主体履行治理责任,就至少有向特定的公共机构、利害关系人或公众进行汇报、解释、说明理由、提高行为的透明度等诸多确保责任实现的机制。这两重含义实际上是紧密相连的,旨在合理配置并有效确保责任的实现。 
  (三)治理责任的分类探讨 
  治理责任根据不同的标准可以进行多种划分,根据责任性质不同,可以分为政治责任、法律责任、社会责任等。根据所适用的法律不同,可以从公法责任和私法责任两个角度进行区分;根据承担责任主体的不同,可以分为行政主体的责任、其他参与治理的私人主体的责任、个人责任;根据责任准据不同,可以分为违法责任、违约责任或违反社会治理规范、自我规制规范而产生的软法责任等。 
  第一,治理责任在具体情境下可以分离出公法责任、私法责任,通过行政诉讼或民事诉讼分别解决,达到刑事标准的承担刑事责任。但在整体制度设计中,无论治理过程中能分解出多少具体法律关系和责任类型,国家通常扮演最终的担保和保障角色,这也是为何治理责任成为如今重要的公法议题的原因。譬如在养老保障领域,政府部门、公私养老机构、社会组织、社区、家庭都是重要的行动主体,虽然政府部门越来越多地通过合作、倡导的方式将公共养老服务外包出去,部分卸下了直接履行责任,但对公民相关权利的保障责任却并没有減弱,而是通过更多的制度设计竭力提升整体上的公共服务。 
  第二,公共治理以网络化的形态展开,政府、其他扮演治理角色的主体、个体并不能完全表达其复杂的样态。通常情况下,不同类型主体中的诸多活动者共同发挥作用,治理责任十分复杂。譬如在环境治理领域,环保部门和其他主管经济发展的部门,职责义务和责任机制就差别很大;排污企业在减少污染方面与高新技术企业在绿色研发方面的法律责任和社会责任也差别很大;行业协会、环保非政府组织的不同行为也对应着不同的责任。个人在作为不同商品、服务的消费者以及环保行动的直接参与者时,责任也不尽相同。 
  第三,治理责任以法律规范(硬法)为基础,违法责任来源于国家正式法律渊源对治理框架的制度安排,也是最底线的责任标准。在强调社会共治的基础上,不同主体之间也可以通过契约的方式对治理责任进行分配,如“政府购买服务”中签订的行政契约,其中一方违反约定的责任,即构成违约责任。与此同时,还有一类责任,并非源于国家法,也并非来源于合同约定,属于依靠声誉机制进行自律的软法责任。譬如,企业为自己制定更高的产品质量标准、劳动者保护标准、环境保障标准,通过企业社会责任规范的形式对外发布并进行承诺,这种遵守就是基于企业自我规制产生的责任;再比如,企业遵循非正式的国际组织、行业协会或国内社会组织高于法律规定、合同约定的推荐性标准产生的责任。 
  三、治理责任的分析框架 
  从比较法出发,结合我国治理的实践,或可将治理责任分解为“谁承担责任”、“对谁承担责任”、“遵循什么样的标准来承担责任”、“对何事项”、“通过什么程序”、“应当产生何种结果”这六个要素[15]。 
  (一)责任承担主体 
  “谁承担责任”(who is accountable)指向了责任承担主体的多元化。从治理的视角出发,承担公共职能、在公共治理网络中扮演角色的主体均应当承担责任。这样的责任十分常见,譬如承担公共服务的私人主体须承担普遍服务的义务、价格听证的义务等 
  譬如,《中华人民共和国邮政法》第2条规定,国家保障中华人民共和国境内的邮政普遍服务。邮政企业按照国家规定承担提供邮政普遍服务的义务。国务院和地方各级人民政府及其有关部门应当采取措施,支持邮政企业提供邮政普遍服务。。 
  政府并不因为治理结构的变革而降低自己的责任,它转变的只是责任的承担方式[16]。治理责任机制向私人主体的扩展,反而对政府能力提出了更高的要求,政府的权威、诚信、责任机制、保障措施都越发重要。只有国家充分落实保护的责任、监督担保的责任、救济的责任等,才有可能充分实现市场责任和社会责任。

 随着国家角色的变迁、政府责任承担方式的转型,市场主体和社会组织也成为重要的责任承担主体,它们或接受委托或通过外包,代履行了某些公共职能、掌握公共资源、提供公共服务,也承担了无差别对待、信息公开、普遍服务等责任。这些责任有些来自法律的规定,有些来自合同的约定;另外,在委托、外包或代行使的公权力之外,还有一些公共功能未曾直接归于政府,譬如属于社会自治、行业自治领域的服务与治理 
  正如阿斯曼教授指出的,一些“社会福利任务并不属于行政主体本身之给付义务,而是社会团体将之视为自己的任务加以履行,有时甚至优先由社会团体来承担。国家与社会之间福利任务之分配,并未在所有社会福利事项上均以法规范明定。许多事项是基于传统延续下来”。(参见:施密特·阿斯曼. 秩序理念下的行政法体系建构[M]. 林明锵,等, 译. 北京:北京大学出版社, 2012:122.)。这些扮演治理角色的私人主体所承担的公法责任,是公法向公共治理网络的延伸,亦须公正而无偏私地对待被规制者或利害关系人,否则就有可能在相关民事诉讼中承担败诉风险 
  法院在这种情形下也处于规制者的角色,通过对市场行为的矫正,对具有显著优势地位的一方提出更高的要求。当然,这也是有限度的,需要尊重市场规律,依照法律规则、法律原则进行矫正。(参见:Daniel P. Kessler, Daniel P. Kessler. Regulation vs. Litigation: Perspectives from Economics and Law [M]. I.L: University of Chicago Press, 2010:1-10.)。 
  (二)责任对象 
  “对谁承担责任”(to whom)指向了需要负责的对象,同时也可将这些对象视为责任监督主体。谁可以要求治理主体公开信息、透明决策,并有权监督它们公正行事呢?对于政府而言,需要向民众和代表民众的代议机关负责,由是,可以开展立法机关的监督;政府需要向公民个体负责,因此,司法机关可以对政府加以监督;同时,政府还负有促进市场治理和社会治理的责任,市场主体和社会组织也对政府责任的履行具有制约和监督功能。晚近,非官方主体发起的政府绩效评估机制不断涌现 
  譬如,诸多非官方机构提出的关于政府治理责任的监督标准,如北京大学公众参与研究与支持中心发布的《中国政府信息公开评测指标体系》。类似的指标体系与持续性的排名会对名列前茅的省市有激励与褒奖作用,对排名靠后的省市具有警示作用。总体而言,提供了一种通过声誉机制发挥作用的民间规范。类似地,还有“中国民主治理评价标准”、“生态文明(城镇)指标体系”、“和谐社会评估指标体系”、“小康社会评价指标体系”、“社会稳定指标体系”、“城市法治环境评估指标体系”等。,私人主体也可以发布规范,例如颁布团体标准,颁布生产经营规范,并产生影响力。希冀通过责任机制的设计来监督、保障治理网络中的所有治理主体,令其不能偏颇行事,对利害关系人信息公开和透明,通过合理的标准进行奖惩,对自己设定的目标和绩效负责[17]。 
  社会组织的责任对象也是多元的,“向下”须对员工、志愿者、合作者、受益人负责,“向上”须对当地政府、捐赠人或其所依托的机构负责[18]。《中华人民共和国慈善法》就充分体现了慈善组织责任对象的多元性,政府、慈善组织的发起人、主要捐赠人、管理人员、其他捐赠人、志愿者、受益人、公众、媒体均有涉及。对于企业而言,不仅应对股东负责,还对更多的利害关系人负责,包括企业所有者、工人以及他们的代表,以及其他受到企业行为影响的个人或团体;政府、其所在行业共同体、其上下游行业链中的企业、社会组织、劳动者、公众都有可能成为它的责任对象。 
  (三)责任承担标准 
  “遵循什么样的标准来承担责任”,指向了责任的配置基础。在合作治理的框架下,责任承担涉及多元治理网络中不同主体的责任,涉及到政府、市场、社会、个人的共同责任。整体上,应当根据不同主体在治理网络中的地位,考察其在法律关系中的角色,根据其在政治、经济、社会维度的禀赋与影响力,来确定其应当承担怎样的责任。如果某种角色处于发挥作用的最佳位置,与防止侵害权利之后果的发生或者促进保障权利之结果的实现关系最为密切,那么就应当承担相应的治理责任。 
  这一概括性的标准可以细分为三。其一,基于角色的责任标准,即不同主体的责任与其扮演的角色(Role of Actors)直接相关,与其承担的任务、所具有的功能直接相关。譬如互联网平台就扮演了连接互联网消费者与商品服务提供者的关键角色,也就相应地具有健全平台规范、平等对待用户、完善申诉监督机制、为监管机构有效监管提供适当便利等责任 
  角色责任并不是一种新的提法,譬如有經济法学者指出,经济法上的法律责任,既是法定责任,也是角色责任。在经济法主体结构中,主体的角色不同,其身份和地位、行为目标和宗旨有别,所享有的权利或权力各异,所需承担的违法责任自然不同,从而会形成不同的角色责任。(参见:张守文. 经济法责任理论之拓补[J]. 中国法学,2003(4):11-22.)。其二,基于能力的责任标准,即在满足角色责任基础上,考察公共治理主体承担责任的能力,譬如企业社会责任兴起的重要原因之一,就是其有更大的能力来保护、发展权利或者去侵犯权利[19]。其三,基于获益的责任标准,即在整个治理网络中获得更多利益的主体应当据此承担责任,如现代国家加强对企业进行法律控制以保护劳动者权利,就有该项标准的影响。现代社会的发展权理论更偏重于弱势群体的发展权利,也是这一标准的集中体现。 
  (四)须负责的事项 
  “须负责的事项”旨在判断责任的范围,判断一项请求是否是合法的、需要回应和负责的诉求(“legal” claims),譬如要求企业公开涉及商业秘密的信息,要求慈善组织公开其要求匿名的捐赠人信息,就并非合法要求,这也并不属于它们须说明理由、承担责任的事项。简言之,政府对政策选择、执行、监管、救济等诸方面负有全面的责任;企业对产品的价格、质量、员工权利保障、当地环境保护以及市场竞争秩序负有责任;社会组织具有通过自己的行动促进所在领域治理实践的概括性责任。须负责的事项是一个尤其需要情境化考量和具体分析的问题,通常而言,私人主体须负责的事项都在其行动章程上有所体现,这也可以看作是一种对外承诺与自我规制的责任机制。当然,可以通过立法来设定私人主体须负责的事项,例如慈善组织即在一定程度上负有信息公开的责任。

 (五)程序性要求 
  程序性控制一直都是确保责任实现的重要手段,旨在确保治理主体在行动中遵循最低限度的公正,包括听取意见、平等保护、信息公开、说明理由、协商参与等 
  譬如,美国行政法中公私合作引发的正当程序“民营化”,即要求私人主体遵循基本的程序性要求。(参见:高秦伟. 美国行政法中正当程序的“民营化”及其启示[J]. 法商研究,2009(1):104-110.)。当然,即使是在治理过程中扮演重要角色的私人主体,也不能对其课之无限度的程序性要求,程序要求须遵循合法性、合理性、必要性的限度。 
  实践中最普遍的程序性要求是信息公开的要求,譬如《政府信息公开条例》即规定了公共企事业单位有提供社会公共服务相关信息的义务 
  《政府信息公开条例》第37条规定,教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开,参照本条例执行,具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。(参见:卢超. 民营化时代下的信息公开义务——基于公用事业民营化的解读[J]. 行政法学研究,2011(2):44-51.)。《中华人民共和国慈善法》对慈善组织也进行了类似要求,要求慈善组织进行真实、完整、及时的信息公开 
  譬如,《中华人民共和国慈善法》第69条规定,县级以上人民政府建立健全慈善信息统计和发布制度。县级以上人民政府民政部门应当在统一的信息平台,及时向社会公开慈善信息,并免费提供慈善信息发布服务。慈善组织和慈善信托的受托人应当在前款规定的平台发布慈善信息,并对信息的真实性负责。第七十一条规定,慈善组织、慈善信托的受托人应当依法履行信息公开义务。信息公开应当真实、完整、及时。,说明的责任 
  如要求慈善组织向捐赠人相关款物使用情况进行说明,《中华人民共和国慈善法》第74条规定,慈善组织开展定向募捐的,应当及时向捐赠人告知募捐情况、募得款物的管理使用情况。、协商的责任 
  如《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》(国办发〔2016〕58号)指出,鼓励、支持和引导出租汽车企业、行业协会与出租汽车驾驶员、工会组织平等协商,根据经营成本、运价变化等因素,合理确定并动态调整出租汽车承包费标准或定额任务,现有承包费标准或定额任务过高的要降低。也据此得以有效展開。可以说,治理责任的最重要基点在于信息的有效公开,进而进行说明、沟通与协商,以信息为核心载体,来加强规制、监督与问责 
  学术界对此亦多有讨论,Barberis教授就提出了若干针对治理责任的程序性要求,分别是“对利害关系人说明理由”、“在需要时提供进一步的信息”、“在需要时对行为或体制进行修正以满足利害关系人的预期”。(参见:Barberis P. The New Public Management And A New Accountability[J]. Public Administration, 1998, 76(3):451-470.)。 
  (六)责任产生的结果 
  责任产生的结果,通常是解决纠纷、撤销或纠正错误的行为和决策、惩罚失误的决策者和错误行为的执行者,并对所造成的损失进行赔偿。将其进行整合,围绕治理责任所产生的结果至少有三个可能的维度:惩戒欠佳的责任履行、奖励良好的责任履行以及确保将来的责任履行。不仅正式责任机制会产生激励或制约性的效果,非正式的责任机制亦然。正式的责任机制是指公权力机构设置的法定的、具有强制力的激励惩戒机制,对相对人课以明确的责任,产生法定的奖惩效果。譬如政府在环境公益诉讼中败诉,承担怠于履行监管职责的责任,环境表现不良企业依法受到行政处罚等,都是正式责任机制产生的责任效果。 
  而非正式的约束机制则复杂得多,既可以由政府主导,也可以由私人主体主导,是不具有强制力的责任机制。非正式责任机制可以产生奖惩效果,譬如由政府或者行业、企业、社会组织发起的绩效评估与评级,可以造成相关主体声誉的减损、机会的损失、从合作治理网络或信息共享网络中被排除等惩戒;也能够相反,促使相关主体声誉提升、提供更多的机会、在合作治理网络或信息共享网络中发挥更大的作用。譬如,民政部门主导的慈善组织信用记录制度与评估制度,通过信息公开能够对慈善组织产生重大的声誉影响,进而影响其募捐、招募志愿者以及开展活动 
  《中华人民共和国慈善法》第95条规定,县级以上人民政府民政部门应当建立慈善组织及其负责人信用记录制度,并向社会公布。民政部门应当建立慈善组织评估制度,鼓励和支持第三方机构对慈善组织进行评估,并向社会公布评估结果。。 
  四、代结语:治理责任的建构与精细化 
  责任的多元化是治理理论对责任配置带来的深刻影响。治理责任的两个维度——“事后追责”和“可问责性”,都是从行政主体的责任中映射至公共治理领域的。在某种意义上,行政法学对政府活动合法性的聚焦,也可以理解为对政府责任的全面关注。行政主体须面对政治的、行政的、法律的、专业的等诸多方面的责任挑战,诸多制度设计和监管机制都可以落脚于确保政府依法履责上。类似的,在公共治理的背景下,行政法不仅要聚焦政府活动的合法性,还要关切整个公共治理过程的合法性,聚焦所有相关主体的责任合理配置与有效落实。责任对于整个公共治理网络的合法性至关重要,如果私人主体提供公共服务、参与公共治理,那么也要承担相应的公共责任。在这一过程中,国家始终负有最基础的保障责任。 
  行政法上针对行政主体设计的程序控制与外部监督、审查制度不能直接移植至公共治理领域,公与私的界限日益模糊、行政法疆域日益扩大的情境下,更须谨慎对待私人主体的权利,谨慎对之课以义务、配置责任。因此,在通过合作治理网络为社会和经济问题寻求解决方案的过程中,治理界限为何,治理责任为何,就成为至关重要的问题。责任是治理实践中的关键要素,治理网络中每一个节点上责任的配置失衡,无论是过多还是过少,都有可能产生难以预计的可能与影响。有鉴于此,治理责任不仅需要有明确的主体和对象、合理的配置标准、适当的监督审查机制,更须通过法律规范将不同领域的责任配置精细化,令责任配置和可问责性的制度设计更加合理、合法、高效、规范。正如庞德很早就指出的,“模糊不清的义务具有很大的道德意义,但却超过了法律的执行范围之外”[20]。实现这样的规范化和精细化,既需要通过国家立法逐步确立,也需要软法发挥作用,这是一项艰辛复杂的工作,也是本文未竟的思考所系。

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