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研究生论文:党内监督制度体系的存在形态及其优化路径

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作者:原作原创  来源:网络转载  发布时间:2017-09-13 09:45:00

   〔摘要〕 加强制度建设是开展党内监督的基本前提,新修订的《中国共产党党内监督条例》是规范党内监督的重要制度,随着党内法规制度建设的推进,以监督条例为主干的监督制度体系逐渐成型。这一体系具有几种存在形态,即监督体系中的制度规范、党内制度中的监督要素、监督客体视域中的制度构成,这几种形态是党内监督制度体系在不同视角下的表现形式。进一步优化党内监督制度体系,要构建结构合理的党内监督制度网络,制定出台与《党内监督条例》相配套的解释细则和实施办法,强化执行党内监督制度的法规保障,确保党内监督制度之间内容衔接、关系合理、相互照应、共同发挥作用,为党内监督提供有效的制度遵循。 

  〔关键词〕 党内监督制度体系,从严治党,制度治党
〔中图分类号〕D26 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175(2017)05-0082-05
加强监督是党内政治生活的重要内容,而制度又是实施监督最有力的保障。“没有以制度为载体的监督是没有秩序的监督;没有以制度为保障的监督是软弱的监督。严格的制度规范是加强党内监督必不可少的条件,制度的可行性和约束力决定监督工作的质量和效果。” 〔1 〕改革开放以来,中国共产党不断探索党内监督的途徑和有效手段,逐渐形成较为稳定的程序和规范。党的十八大以来,中央进一步健全相关法规制度,对地方党委工作、干部教育、党内巡视、党内问责、党内纪律处分、党员教育管理等方面内容进行了修改和完善,为加强党内监督打下制度基础。随着《中国共产党党内监督条例》的颁布施行,党内监督的对象、内容、方法、保障更加具体,党内监督的制度化水平得到极大提高。从党的建设制度改革的层面看,党内监督制度还没有像党内民主制度那样形成较为成熟系统的制度体系,我们对党内监督的制度体系理论总结还有待提升。就制度治党的规律看,如何认识党内监督制度体系的结构形态,事关党内监督制度的科学运转和实际成效,监督条例不能囊括全部的监督制度,我们要从党内制度这个全局来把握监督制度的系统,从整体来推进党内监督的实施。
一、党内监督制度体系的形成
制度建设是党的建设的重要组成部分,党内监督制度是党内监督实践的经验总结,也是推进党内监督的根本指导。改革开放以来,党内监督已经从非经常性的监督转化为经常化的制度监督。建立并完善监督制度成为我们党推进监督工作的重要抓手。随着中央对制度治党认识的深化,一大批党内法规制度开始建立和完善,党内监督也逐渐步入制度化的轨道。从专门的监督制度看,2003年,中央颁布实施《中国共产党党内监督条例(试行)》,提出10种监督制度,即集体领导和分工负责、重要情况通报和报告、述职述廉、民主生活会、信访处理、巡视、谈话和诫勉、舆论监督、询问和质询、罢免或撤换要求及处理。这10种制度既是规范要求,也是工作方法,首次构建了一个较为系统和完整的党内监督体系。为了更好地实施这一条例,2004年9月,中央纪律检查委员会又颁布实施了《中国共产党党员权利保障条例》,把维护党员权利、发扬党内民主作为实施党员民主监督的基本保障。2005年,中共中央印发了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》,提出要制定落实党内监督条例的各项配套措施。2009年7月中共中央印发的《中国共产党巡视工作条例(试行)》,推动了党内巡视工作的制度化和规范化。党的十八大以来,中央先后对多部党内监督相关的法规进行修订完善,《巡视工作条例》《纪律处分条例》《党内政治生活准则》《党内监督条例》等颁布实施,使党内监督制度在内容上更加丰富具体,在结构上更加科学合理,这些新的法规与其他制度一起,构成了一个丰富的党内监督制度体系,也标志着党内监督工作进入到更加精细化、规范化的阶段,这对于推进全面从严治党、加强党的执政能力建设、巩固党的执政地位,起着积极的作用。
党内监督主要是由监督主体、监督客体、监督内容、监督原则、监督方式、监督目标等要素构成,从具体制度看,包括集体领导、重要情况通报和报告、述职述廉、组织生活、党内谈话、基层工作、党员权利保障、党内巡视、党内问责、纪律检查等制度,这些内容涵盖了党内生活的方方面面。十八届六中全会审议通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》,为全面从严治党特别是开展党内监督提供了重要的程序、规范和制度依据。从已经颁布施行的党内法规看,不少法规制度涉及到党内监督方面的内容,《党内监督条例》只是较集中概述了党内监督方面的原则、要求和规范。事实上,党内已经形成了以《党章》为核心、以《党内监督条例》为主干的多层次、多领域党内监督制度体系。《党内监督条例》汇聚了各制度中有关监督的内容,形成了较为完整的专门文本,提出建立中央、党委、纪委、职能部门、基层组织、党员为主体的党内监督体系。党内监督体系是以监督主体为分类依据的监督方式,每一种监督方式本身也包括相关的制度,如纪委监督制度就有非常多的内容。从概念上看,党内监督体系与党内监督制度体系有着显著区别,但二者之间也存在紧密联系,前者侧重于监督方式,后者则强调制度规范,即党内监督方式的依据、程序和规则,其外延较前者宽泛得多。正是由于党内法规制度建设的突出成效,使得党内监督的制度基础更加坚实,通过梳理党内法规可以发现,在党的领导、党的组织、干部人事、廉洁自律、作风建设、教育培训、监督执纪等方面都包含有监督的内容,它们已经是一个较为完整的制度体系。
二、党内监督制度体系的存在形态
当前,党内监督制度已经基本成型,但是还没有形成较为完整成熟的制度体系,这给党内监督工作和制度治党造成一定影响。全面把握党内监督制度体系,要从党内法规制度的全局来梳理党内监督的制度条文,理清各制度条文之间的关系,才能形成对党内监督制度体系的立体认识。从内容结构看,党内监督制度体系主要有以下三种存在形态:一是监督体系中的制度规范,这是以党内监督条例为框架的制度构成;二是党内制度中的监督要素,这是以监督作为主线联系起相关的党内制度;三是监督客体视阈中的制度构成,这是以监督客体为依据的分析架构。梳理这几种制度体系的框架和逻辑,有助于进一步把握党内监督制度之间的关系,从不同视角看待党内监督制度体系的内容,从制度完善的层面推进监督工作的开展。
  (一)监督体系中的制度规范。由于党内监督主体不同,监督层级、监督关系以及监督方式也不同,《党内监督条例》首次提出了党内监督是党中央统一领导,党委(党组)进行全面监督,纪律检查机关进行专责监督,党的工作部门进行职能监督,党的基层组织进行日常监督,党员进行民主监督,这是比较完整的党内监督体系。这个体系明确了监督工作的部署安排必须是在中央统一领导这个前提下进行,党委对本地区本部门的监督工作负总责,这是全面从严治党对党委的要求。而纪检监察机关承担了党内执纪监督的专门职责,党委其他部门要积极落实业务范围的监督任务,对纪检监察机关进行协同配合,基层党组织要肩负对党员干部的日常教育管理,在党内民主生活中进行督促检查。作为党内成员,每个党员都有自己的监督权利和义务,这种监督是党章赋予的权责,也是党内民主的切实体现。党内监督体系的鲜明特征是按照监督主体来划分,它有一个层级性,是上级监督、平级监督、下级监督的汇集,在这个按照层级划分的体系中,对应的制度规范也是不一样的,因此,按照监督主体的不同,党内监督制度体系就可以分为党委监督制度、纪检监督制度、党委部门监督制度、基层党组织监督制度、党员民主监督制度,每一类制度也是由若干制度构成的体系,这样,党内监督制度又是一个由若干子体系构成的大体系。
《党章》在党的组织制度这一章提出,党的上级组织要经常听取下级组织的意见,上下级组织之间互通情报、互相支持、互相监督 〔2 〕33。《党章》还规定了党的中央、自治区和直辖市委员会实行巡视制度。2010年,中央颁发的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》明确了党委领导班子在党风廉政建设方面的领导责任 〔2 〕365。这些制度确立了党委对本部门、本地区、本系统的监督职责,党委在管党治党、从严治党方面负有主体责任。而纪检监察机关的监督职责是党章专门做了规定的,纪委除了维护党内法规,检查党的路线方针政策执行情况以外,还要协助党委加强党风廉政建设。党内关于纪检监督的一系列制度,如党纪处分条例等都是围绕纪检工作而制定的制度,明确了纪检部门的职责、工作范围、处罚依据和尺度等。党委各部门,如组织、宣传、统战等也都在自己的职责范围内规定了进行业务监督的任务和要求。《党政干部选拔任用工作条例》中就有专门的纪律和监督一章,要求加强干部选拔任用工作的全程监督,严肃查处违反组织人事纪律的行为。党内民主是党的生命,也是党内监督的基础,缺乏广大党员参与的监督必然没有力度和实效,《中国共产党党员权利保障条例》规定了党员有讨论权、批评权、揭发检举权等权利,这不仅是对党员权利的保障,而且是对党员监督内容和方式的具体诠释。
(二)党内制度中的监督要素。党内制度涉及的面广,内容复杂,包括领导制度、组织制度、干部制度、党员管理制度、作风建设制度、廉洁自律制度、纪律检查制度、党内监督制度等,在这些制度中,党章是规定党内监督的最高制度,也是最权威的制度,党内其他监督制度都是依据党章而制定,除了《党内监督条例》这样专门的监督制度外,党内其他制度中有不少内容涉及到监督,可以说分散在其他制度中的监督要素或制度内容也是整个监督制度体系的一部分,这些制度连同《党章》和《党内监督条例》一起构成了一个网络,在这个网络中,《党章》是根基,《党内监督条例》是主干,而其他的制度中的监督内容则如同枝干。《党内监督条例》在深入总结党内监督经验和教训的基础上,充分吸收党的十八大以来全面从严治党理论和实践创新成果。对监督主体、监督任务、监督内容、监督重点、监督方式、监督保障等作了具体说明。新的监督条例是一部严格依据党章,同时又与时俱进的党内法规,可以说,这部新条例整合了党内诸多制度中关于监督的制度条文和内容,如《中国共产党巡视工作条例》《关于领导干部报告个人有关事项的规定》《中国共产党地方委员会工作条例》等法规中涉及到党内监督的内容都集中在党内监督条例中。
《党内监督条例》并没有全部吸纳党内法规制度中的监督条款,有不少法规制度中都涉及到党内监督的内容,如《中国共产党地方委员会工作条例》规定了地方党委要接受上级党委领导和监督,并接受上级和同级纪律检查机关的监督,接受下级党组织和党员群众监督。上级党委应当定期对下一级党委常委会及成员的履职情况进行考核,这也是一种工作监督。《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》也明确规定在机关内设纪律检查工作委员会,指导所属机关基层党组织实施对党员特别是领导干部的监督,这一条例对监督内容作了具体规定。《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》《农村工作条例》《地方组织选举工作条例》《发展党员工作细则》《党组工作条例》《关于进一步严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设问题的通知》等规章制度中都有党内监督的内容,且都提出了具体的要求和规范。因此,完整理解党内监督的制度,需要全面掌握这些法规制度中的监督条文。
(三)监督客体视域中的制度构成。党内监督主体是党内各级组织以及全体党员,监督客体则是党内法规制度的遵循,也即是党组织和党员的集体或个体行为是否符合党内制度规范和行动准则,包括政治监督、权力监督、组织监督、作风监督、纪律监督等方面内容。是否坚定理想信念、践行党的宗旨、与中央保持一致等属于政治监督的范围,是否秉公用权、依法公正、廉洁清明、执政为民等属于权力监督的内容,是否坚持民主集中制、坚持正确的选人用人导向属于组织监督内容,是否密切联系群众、落实中央八项规定精神属于作风监督的内容,而是否遵守党内规章制度、严明党的纪律特别是政治纪律和政治规矩则属于纪律监督的内容。加强对政治规矩、权力运行、组织作风、党纪党规等方面的监督是新形势下全面从严治党的重要内容,也是党内监督的重点。强化党内监督就是要突显马克思主义政党的先进性和纯洁性,确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心,一切有悖于党的性质和宗旨的行为都是不允许的,应该被纳入監督整改的范围。
  从已经颁布实施的法规看,有的法规对政治监督、权力监督、组织监督、作风监督等有着明确规定,《关于新形势下党内政治生活的若干准则》就从坚定理想信念、坚持基本路线、维护中央权威、严明政治纪律、保持党群血肉联系、坚持民主集中制、坚持正确用人导向、加强对权力运行的制约和监督等方面告知全体组织和党员应该遵循什么样的原则,哪些行为必须要接受党内的监督。《准则》特别强调了监督是权力正确运行的根本保证,任何人都必须接受监督。2005年3月24日,中办、国办颁布的《关于进一步推进政务公开的意见》涉及到不少关于权力监督和作风监督方面的内容。《关于党员领导干部述职述廉的暂行规定》则是落实党内监督条例的配套制度,其他的一些党内法规,如《关于对党员领导干部进行诫勉谈话和函询的暂行办法》《关于领导干部报告个人有关事项的规定》《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》《中国共产党问责条例》等都是从监督客体的各个方面完善和补充党内监督条例。它们本身也是监督制度体系的组成部分。
  三、优化党内监督制度体系的路径
党内监督与全面从严治党有着紧密联系,发挥党内监督的预警、纠偏功能,对深入推进依规治党有着重要作用。王岐山在中纪委十八届六次全会上指出:“围绕坚持党的领导、全面从严治党,明确监督的主体和责任,完善党内监督制度体系,切实解决管党治党宽、松、软问题。” 〔3 〕145中央已经明确提出完善党内监督体系,发挥党内监督最优效果,这也给党内监督制度建设提出了更高要求。从已经颁布实施的党内监督制度看,体系化建设还不充分,制度之间的联系不够紧密,没有形成监督制度的合力。要充分调动各监督主体的积极性,明确监督职责,发挥监督实效,必须建立健全党内监督制度体系,优化结构、整合内容、完善配套、强化保障,做到制度文本规范、制度实施有力。
(一)构建结构合理的党内监督制度网络。《党内监督条例》是最完整最集中体现监督制度的一部党内法规,这部《条例》与2013年通过的试行版本相比,在体例结构上做了重要调整,试行版条例的主体部分是按照监督制度的内容来陈述,分为集体领导和分工负责、重要情况通报和报告、述职述廉、民主生活会、信访处理、巡视、谈话和诫勉等制度,新《条例》则以监督主体为逻辑列出了党内监督的主要方式,将原来条例中的十大制度进行归类合并,分别嵌入到五种监督方式之中,思路更加清晰、重点更加突出,特别是强调了各个主体的职责,改变了以前重制度建立,轻制度落实的不足。新《条例》内容简洁,易于执行,但是,党内监督是一项十分复杂的工作, “党的组织、党员、制度、体制、机制、教育、廉政规范和监督意识都是党的监督资源。这些资源合理配置运用,将每一项监督资源的功用与监督体系的整体功效结合起来,实现监督整体功效大于各个监督部分单个功用之和” 〔4 〕405。整合这些资源需要制度作为保障,很有必要对现有的监督制度进行梳理归类,使之与《党内监督条例》一起,构成一个比较系统的制度网络,在这个网络中要突出层级性,有自己的逻辑框架,要做到上下层级的衔接、制度之间相互补充,使党内监督制度由单一、短期向系统、长期的方向发展,这样才能确保制度体系的结构完整、内容健全,能更好地发挥出制度的刚性约束作用。
为了促使党内监督制度体系的完整合理,需要对已有的监督制度进行清理,对不适应当前情况的制度进行废止或修改,对于重复的内容进行简化或删除。从已经颁布的《党内监督条例》看,这一统领性的制度具有总体性、全面性特点,其具体的实施需要结合其他一些方面的制度作为依据,比如党的组织生活制度、党内诫勉谈话函询制度、党内巡视制度、干部考核考察制度、个人有关事项报告制度、纪检机关工作制度、党员权利保障制度等等。举个例子,新修订的《党内监督条例》第十九条讲到坚持和完善巡视制度,第四十一条也说到巡视线索处理。这在《巡视工作条例》中有比较具体的规定。另外,新修订的党内监督条例说到监督整改和保障时,依照纪律处分条例和问责条例来处理,这就需要将后两个条例的相关内容与监督条例中的内容进行对接。可以说,要全面实施党内监督制度,不仅要掌握《党内监督条例》的具体内容,还要把握好党内监督的一系列制度,因此,有必要理清这些监督制度之间是一个怎样的关系,他们在党内监督体系中的位置如何,是否可以把黨内监督条例作为主线,把相关的制度串联起来,形成一个完整的制度框架,这样就会有助于党员充分认识和掌握党内监督的具体内容。“当前,遵循监督规律,构建信息沟通和责任传导机制,形成‘探头长开,压力常在’的各部门联动机制,保证不同主体之间的有效配合,这是党内监督制度施行需要解决的基础问题。” 〔5 〕不同主体要有效配合,必然要求相关的监督制度之间协调一致。
(二)制定出台与《党内监督条例》相配套的解释细则和实施办法。《党内监督条例》是实施党内监督的重要法规,条例针对当前党内监督存在的薄弱环节,围绕监督责任设计制度、围绕制度要点构建体系,强化了上级党组织对下级党组织和领导干部的监督,力图做到责任清晰、主体明确,制度管用、行之有效。如前文所述,党内监督条例是监督制度体系中的主干,与其他监督制度共同形成了一个体系,为了完善这个体系,需要将党内监督条例具体化,专门对条例解释到具体实施进行回答。从中央的意见看,“条例没有对中央部委和地方党委制定实施细则作出授权规定,体现全党必须一体执行,防止搞变通、打折扣” 〔6 〕。这一规定体现了党内监督条例的重要性和权威性,也说明党内监督情况的复杂性。中央担心部委和地方党委对党内监督的理解出现偏差,导致在制定实施细则过程中走样。但是,中央还是应该考虑如何将较为简洁的监督条例内容细化,这一工作可以由中央来完成。比如2014年1月,中组部印发的《关于加强干部选拔任用工作监督的意见》,就是专门针对选人用人过程中的监督问题进行规定,这个《意见》是依据《党政领导干部选拔任用工作条例》来制定,从六个方面规定了对不良倾向和错误做法的监督要求,细化了工作程序和处罚措施,具有较强的操作性。同年7月,中组部又印发《关于〈党政领导干部选拔任用工作条例〉若干问题的答复意见》,对《党政领导干部选拔运用工作条例》中的一些特定名词、时间界限、程序要求等作了解释,解决了领导干部的疑惑,也为干部选用部门提供了执行制度的依据。
  党内监督属于涉及面广、业务内容多的领域,领导干部既是监督的主体,也是监督的对象,在整个监督体系中具有多重身份。当前党内监督制度仍比较分散、且内容比较凝练,党员干部在理解制度文本、执行制度要求方面仍然存在一些困惑。中央应该对一些专门性或部分党员比较关注但是又有一定疑惑的问题加以解释说明,使党员干部更好地读懂制度,践行制度,这在党内制度建设中已有先例。如中纪委曾专门颁布《违规发放津贴补贴行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》就明确了津补贴范围、哪些行为属于违规发放津补贴、违纪行为的责任及后果。《中央和国家机关差旅费管理办法》实施后,财政部又作出了一些解答,形成《中央和国家机关差旅费管理办法有关问题的解答》这样一项补充性的解释,这些解释都有利于管理机关或当事人执行制度规定。就目前的情况看,《党内监督条例》作为最集中反映党内监督要求的制度,既是一部党内法规,也是实施党内监督的行动指南,是实践性极强的规章制度,要让全体党员监督主体易于操作,也要让监督对象深刻领会。为此,可以由中央出台一些解释性或补充性的制度,例如,可以对党委(党组)的监督这一部分作出一些说明,或者专门制定党委(党组)监督的规定,制定党的基层组织监督和党员监督的实施办法。只有将党内监督的内容细化,更加明确实施程序、步骤、方法、使用对象范围,党内监督的制度体系才更健全,监督工作的实施才更有针对性和成效。
  (三)强化执行党内监督制度的法规保障。党内监督制度重在贯彻落实,最重要的是要建立相应的保障机制,也可以说,党内监督制度体系中应该包含监督制度实施保障制度,换句话说,就是要建立对监督者的监督机制和对落实监督制度的督促机制。虽然《党纪处分条例》和《中国共产党问责条例》规定了对不履行或不正确履行党内监督责任的党委(党组)、纪委(纪检组)有处罚措施,但是对其他主体实施党内监督的保障力度还不够。如党的基层组织发挥监督职能不力该怎么处理,党员不能履行监督义务又该怎么处理,这些情况暂时还没有相关制度作出说明。再比如,《党内监督条例》在“整改和保障”这一部分提出党组织应当保障党员知情权和监督权,但对如何保障却没有进行表述。《党员权利保障条例》虽然也提到党组织要建立健全保护揭发和检举人权益的制度,但缺乏对这个问题的充分说明。在依规治党的背景下,要靠制度来推进监督工作,同样要靠制度来保障监督实效,也即是要确保监督主体的权利实现、确保监督过程的公正公平、确保监督结果的科学合理。因此,要完善执行党内监督制度的保障机制,在现有制度基础上进一步严格纪律要求、健全工作规范、加强程序管理,促进监督过程公开有序,维护好监督者和被监督者的合法权益。
党的十八届六中全会强调,党内监督的主要任务是确保党章党规党纪在全党得到有效执行,切实维护党的团结统一,解决好党的领导弱化、党的建设缺失和全面从严治党不力等问题,保证党的组织能充分履行职能、发挥领导核心作用,保证全体党员能够发挥出先锋模范作用,保证党的领导干部忠诚干净担当。党内监督担负如此重大的职责,更有必要建立执行党内监督的监督机制。为落实党内法规制度建设的要求,中央在党内法规制定工作五年规划纲要中提出要订立一批法规制度,其中不少与党内监督有关,如关于党务公开、党委督促检查工作、纪检机关办案工作、纪检机关处理党员申诉工作、纪检机关监督执纪工作等,这些拟制定的法规不仅与党内监督条例等制度相互呼应,而且规范了党内监督工作行为的诸多环节,加强了对执行监督制度的保障。党内监督制度作为管党治党的重要规范,具有很强的刚性约束,这些制度执行得好,党内政治生活和政治生态就会呈现出好的狀态。贯彻党内监督制度,就要切实增强其严肃性和权威性,强化监督检查责任、健全监督检查机制、完善监督检查方式、增强惩处追责力度,以具有指导性的制度引导监督制度的落实,以惩戒性的党内法规制度来对不监督或乱监督等行为进行查处,对在监督行为上的“懒政”现象进行督促整改,及时处理,以此调动监督者的积极性,保护监督者的合法权益,营造良好的监督氛围。
党内监督是事关全面从严治党大局的事情,党内监督制度体系的建设也是党的建设制度改革的重要内容。要解决管党治党主体责任缺失、党内监督责任缺位等问题,还必须依赖制度建设,把强化党内监督作为党的建设基础性工程,把监督的制度优势充分展现出来。为此,要进一步推进党内监督制度化、规范化、程序化,推进党内监督全覆盖。要按照《深化党的建设制度改革实施方案》的要求进行党内监督制度改革,不断补齐党内监督的制度短板。这就要求我们结合新形势、新任务和新变化,进一步梳理、清理和整理与监督相关的党内法规法纪制度,把党内监督制度同党的建设制度改革结合起来,将之放到整个党内法规制度体系中进行考虑,统筹谋划,同时按照全面依法治国的要求,推动党内监督制度体系同国家法律体系的有机衔接,形成框架简明、内容科学、结构合理、易于操作的党内监督制度体系,着力解决党内监督制度中存在的繁琐、重复以及配套不全、解释不足等问题,推动党内监督制度的科学化和系统化,促进党内监督工作的全覆盖和有效覆盖。
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