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行政协议审判实务研究

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作者:原作原创  来源:网络转载  发布时间:2017-09-25 09:39:00

  【摘要】2015年5月1日施行的《行政诉讼法》将“行政协议”纳入司法审查的范围,填补了立法上的空白。但因我国关于行政协议的研究起步较晚,新《行政诉讼法》的相关规定仍然不能满足现实需求,行政协议作为行政诉讼中的新类型案件,成为行政审判实践中的难题。文章以行政协议作为研究对象,通过对审判实践中涉及行政协议的具体案例来分析和探讨行政协议案件的受案范围、难点问题等,以期能更好地运用到审判实践之中。 

  【关键词】行政协议;审判实务;受案范围
《行政诉讼法》于1990年10月1日施行后,至新法修订已时隔20余年。2015年《行政诉讼法》将原75个法条扩充为101条,修订的条文多达61条之多,其中对于调解、立案、判决类型、跨行政区域审理的规定等均有较大变化。《行政诉讼法》和最高人民法院2015年4月发布的最高人民法院《关于适用(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》(以下简称《行政诉讼法司法解释》),确立了行政协议的独立地位,并将其纳入行政诉讼的受案范围,初步建立了行政协议诉讼的基本框架,从而在立法上统一规范了行政协议及其纠纷解决机制,被认为是此次《行政诉讼法》修改的亮点之一。
一、行政协议概述
(一)行政协议的概念
对于行政协议的概念,法学界也存在分歧,各个学者的认识并不完全一致。法学教授黄异认为,行政协定就是指行政主体之间或行政机关之间就行政事项处理,相互缔订之合意。张镜影认为:“行政协定,也称合同行为,或称集合行为,就是指在行政关系中,多数当事人为达共同目的起见,各自为意思表示,依其结合而成立的行为”。张家洋认为:“行政协定为行政法关系是由多数独立当事人,自愿平等的意思表示结合而形成者”。学者杨晓君从合同标的角度认为“行政协议是指行政机关与对方当事人设立、变更、消灭行政法律关系的协议,或者是受行政法规则的调整、支配的权利义务协议”。姜明安教授从合同目的角度定义:“行政合同是指行政主体以实施行政管理为目的,与行政相对一方就有关事项经协商一致而达成的协议。”这一定义被我国立法所采纳。如《湖南省行政程序规定》和《山东省行政程序规定》均有所体现。《行政诉讼法》将“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议”行为列入人民法院受案范围。《行政诉讼法司法解释》第11条规定:“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,属于《行政诉讼法》第12条第1款第11项规定的行政协议。”
综上,课题组认为,行政协议又称“行政合同”也叫“行政契约”或“公法契约”“政府契约”“政府合同”等,是指行政机关为维护与增进公共利益,实现行政管理,而与行政相对人协商一致达成的协议。实现行政管理的目的之一即是维护公共利益,因此实现公共利益完全可以为实现行政管理目标所包容。“公共利益”是一个法律上不确定的概念,主要涉及国家安全、社会秩序、社会和经济及环境协调发展的利益,如为了国家安全、国防安全等事宜。
(二)行政协议的性质
行政协议的定义决定行政协议的性质。纵观审判实践中的行政争议案件特点,行政协议是行政机关基于行政职能缔结的能产生法律效力的行为。同时,行政协议又是传统的合同制度在国家行政管理领域中的具体运用。可见,行政协议兼具有行政性(公法性)和契约性(私法性)双重属性。
1.行政性。行政协议的行政性主要表现在以下方面:一是行政协议主体特性,行政协议主体要求至少有一方当事人是行政机关;二是行政协议的目的,目前学者对行政协议的判断标准采用目的标准说,以“实施行政管理为目的”②,这与普通民事合同有着本质的区别;三是行政主体享有行政特权,在行政合同法律关系中,行政主体具有对行政协议的监督权、指挥权,单方变更或解除协议权;四是行政协议的内容是行政法上的权利和义务,协议的内容不得超出行政主体法定的职责范围,且行政协议纠纷受行政法律法规的调整。
2.契约性。契约性是行政协议同其他行政行为的主要区别,一是行政协议的成立是双方合意的结果,符合契约成立的条件;二是行政协议内容对双方具有同等约束力,行政协议一旦成立,行政主体一方与行政相对人一方均需按协议约定的内容履行,并承担违反约定应承担的法律责任。
(三)我国常见行政协议的规定
法国学者狄溪曾断言:“当国家试图侵占为个人权利所保留的领域时,它只能通过订立契约的方式来进行”。随着我国全面深化改革的不断推进,在服务型、参与型行政的背景下,以行政协议或契约达成行政管理目标已作为我国政府依法行政的重要手段和方式。2004年3月国务院制定的《全面推进依法行政实施纲要》,明确提出:“深化行政管理体制改革,充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用”。2008年10月实施的《湖南省行政程序规定》将行政合同纳入“特别行为”的范畴。2012年1月实施的《山东省行政程序规定》也将“行政合同”纳入特别行为,并规定了行政机关的优益权。2013年11月,十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:“推广政府购买服务,凡属事务性管理服务,原则上都要引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会购买。”进一步确立了行政合同也即行政协议在国家行政管理中的地位。在未来的行政管理中,行政协议的应用领域将越来越广,应用频率将会越来越高。目前行政管理中常见的行政协议有国有土地使用权出让协议和政府特许经营协议。
二、行政协议诉讼的受案范围
2004年1月发布的《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》中将行政合同作为行政行为之下的案由之一,但没有进一步明确行政合同的范围。《行政诉讼法》第12条规定,人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的诉讼。《行政诉讼法司法解释》第11条进一步明确了行政协议的具体含义,是指为实现公共利益或行政管理目标,行政机关在其法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。类型包括但不限于政府特许经营协议和土地房屋征收补偿协议。根据这一界定,纳入行政诉讼受案范围的行政协议需具备四个基本要件:一是订立协议的一方主体必须是行政机关;二是协议的订立以实现公共利益或行政管理为目标;三是以设定、变更或消灭行政法上权利义务为内容;四是行政机关在法定职责范围内签订协议。除此外,课题组认为在司法实践中,还应将行政机关是否在协议中享有行政优益权,作为判断是否符合行政协议的条件。综合考虑协议主体、协议目标、协议内容、政府职责和是否存在行政优益权等来判断具体协议是否属于行政协议诉讼的受案范围。如前文所述,行政協议要满足行政性及契约性。契约性是合同成立的基本条件,而行政性是行政协议区别于民事合同的关键。下面,以具体案例来进行分析。
  案例一:某镇政府与某鹿业公司签订《财政扶贫资金特种项目梅花鹿养殖合同》,合同约定:项目由某鹿业公司实施,分批次扶持农户,公司按约将商品鹿给相应农户饲养,母鹿孕后按相应方式发给已经培训的农户养殖,公司再对商品鹿进行回收销售。公司未按约实施的,某镇政府有权请示上级后终结合同并收回项目资金。后镇政府认为公司因管理不当形成损失,根据省审计厅的要求整改,并收回剩余扶贫资金继续用于扶贫项目。
课题组认为该案的养殖合同不属于行政协议的受案范围。首先,镇政府虽与鹿业公司签订了协议,但政府是以一个平等主体的身份同相对人订立合同,且合同并未将其应承担的公共责任授予鹿业公司,本案虽把梅花鹿转交给农户养殖,再由鹿业公司进行回收,但该约定仅是双方经合意达成的订立合同的条件,其实质并未让鹿业公司负担政府的扶贫义务。因此,该案所签订的协议并未以设定、变更或消灭行政法上权利义务为内容,而所谓的行政协议需兼具行政性和契约性。其次,政府签订该协议的目的是为了发展经济。表面上看,容易使人们误以为是为了公共利益的需要,但所谓的公共利益不仅需要包含字面上的意思——一个相关空间内关系大多数人的利益(即公共受益性),同时还需要满足权力制约性和权责统一性。这里公共利益之所以不能单纯理解为让公共受益,是因为这里所说的公共利益乃是行政法所约束的对象,既然其受行政法的约束,那么对其所作的理解必然要满足行政法的基本原则,而不能进行扩大范围。回归到该案中,政府并未用行政权力制约合同的订立,也不存在行政权力义务中所要求的权责统一。实质上,双方之间存在的仅是利益需求,政府通过扶贫资金扶持鹿业公司,鹿业公司通过经营鹿业养殖来带动周边的贫困户一起发展。再次,行政协议的实质是受行政权监督的契约关系,所以行政协议中行政相对人一方的私法权利受到行政机关公法权利的限制,也就是我们通常所说的行政机关一方享有行政优益权。行政优益权应具有如下特征:第一,法定性即法律规定的行政机关具有优于行政相对人的单方性权利;第二,单方性即优益权仅为行政机关单方享有,且行使无需行政相对人同意;第三,强制性即行政机关权责统一,行政优益权也是其法定职责。而在该案中,政府基于双方权利义务平等的前提下同鹿业公司签订了合同,政府并未享有优于鹿业公司的单方性权利,也不存在不需鹿业公司同意就可行使的单方性权利,鹿业公司的私法权利并未受到政府公法权利的限制,此时政府在合同中并未享有行政优益权。综上,此案涉及的合同不属于行政协议范畴。
《行政诉讼法》第12条第1款第11项明确将政府特许经营协议与土地房屋征收补偿协议纳入行政协议诉讼的受案范围。土地房屋征收补偿协议类型较为明朗,一般不易造成误解,但如何明确政府特许经营协议,是行政审判实践中的难题之一,下面课题组就以政府特许经营协议为例,对何为行政诉讼法中规定的行政协议受案范围进行探讨。政府特许经营协议是指,行政机关在有限的自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等领域,与公民协商一致,授予其参与公共工程或者基础设施建设的协议。同时,国家发改委等六部委发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第2条规定,基础设施和公用事业领域是指如能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等方面的项目。而何为“基础设施”,何为“公用事业”,从上述规定列举的项目我们可以看出,基础设施以及公用事业建设,是指为“直接的”“基本的”生产部门和人民生活提供共同便利条件和公共服务的设施,是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的基础公共服务系统。
案例二:某食品公司与某县政府的街道办签订《招商引资合同》,约定由食品公司全额投资建设小区农贸市场并营运50年后移交给县政府的街道办。食品公司按约定建成并投入营运,后因部分商户拒绝缴纳合规收费并占道经营,双方多次组织清场和执法维权仍不能排除经营妨碍,致使食品公司长期处于严重亏损状态。经多次协商解除合同,均未达成一致意见,食品公司因此诉至法院。
对于本案的《招商引资合同》是否属于行政协议中的政府特许经营协议的问题,课题组认为,《基础設施和公用事业特许经营管理办法》(以下简称《办法》)规定,政府特许经营的目的是鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业的建设运营,而基础设施和公用事业特许经营,是指政府采用竞争方式依法授权我国法人或者其他组织,通过协议明确权利义务和风险分担,约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益,提供公共产品或者公共服务。第一,此案是街道办作为协议的公权力一方,通过公开招商的竞争方式,授予食品公司投资建设小区农贸市场项目;第二,运营方式是由食品公司投资建设小区农贸市场、在期限内运营、期满移交政府,其符合上述《办法》第5条第1项关于特许经营方式的规定,但在此案中,要判断双方当事人签订的《招商引资合同》是否为政府特许经营协议,最基本也是最重要的一点,在于明确小区农贸市场是否属于法律所规定的基础设施和公用事业建设。另外,根据上文关于基础设施和公用事业建设的具体解释,可以理解为基础设施和公用事业建设不单单包括城市建设的各项工程项目,还包括与城市生活配套的市政工程建设,比如城市道路、广场、城市绿化等,都属于此范畴。由此而言,小区农贸市场跟广场的性质相同,都是与城市生活配套的市政工程,都属于基础设施和公用事业建设。综上,课题组认为涉案《招商引资合同》属于行政协议中的政府特许经营协议,属于行政诉讼的受案范围。
通过以上案例我们不难看出,《行政诉讼法》虽明文列举了两类属于行政协议受案范围的案件,但在实际生活中对于该类案件的定性还存在很大的争议,而现行法律对此没有作出明确的解释。审判实践中应在遵循法律条文所运用语言含义的基础上,按照立法精神,作出符合立法本意的解释,而不能违背《行政诉讼法》的立法目的进行扩大范围的法律解释与适用。
除法律明确规定的行政协议类型外,审判实践中尚有其他行政机关与当事人之间签订的合同,这些合同是否属于行政协议受案范围,值得斟酌。如政府采购合同一般认为其是民事合同,但若明确为了公共利益则属于行政合同;行政机关与行政相对人之间的和解协议一般可诉,但复议和诉讼中的和解协议不可诉。而对于公共工程承包合同、土地承包合同、国有土地出让合同、公有房屋租赁合同、行政征收或征用补偿合同、政策信贷合同、环境保护行政协议、政府科研合同、教育行政合同(例如学生委托培养合同)、计划生育合同、治安处罚担保协议、公务委托合同、执法目标责任书、消防安全责任书等,这些合同类型在审理的时候均要审查其是否具备上述行政协议的条件,才能决定是否将其纳入行政协议的受案范围。
  三、行政协议案件审理中的法律适用
行政审判是对行政行为的合法性进行审查,但行政协议是经双方自愿协商达成一致意见而缔结,并非行政机关依靠行政优益权的单方强制行为。因此,行政协议兼具行政性和契约性。在审判实践中,行政协议的法律适用是目前亟待解决的问题。
德国的《行政程序法》第62条对行政协议的法律适用作出补充规定,即该法第54条至61条未另有规定的,补充适用民法典的有关规定。从国外的经验来看,人民法院在审理关于行政协议的诉讼案件中,实体法应优先适用有关行政法律、法规或者规章的特别规定,没有,则适用合同法。我国《行政诉讼法解释》第12条规定,公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的,参照民事法律规范关于诉讼时效的规定;对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的,适用《行政诉讼法》及《行政诉讼法司法解释》关于起诉期限的规定。该《行政诉讼法司法解释》第14条规定,人民法院审查行政机关是否履行、按照约定履行行政协议或者单方变更、解除协议是否合法,在适用行政法律规范的同时,可以适用不违反《行政法》和《行政诉讼法》强制性规定的民事法律规范。上述规定尚不具体,在审判实践中什么情况下应适用哪些法律规定,值得斟酌。课题组从以下几个审判实践中总结的问题来详细论述。
(一)程序上的法律适用
1.诉讼时效与起诉期限的适用
因行政协议公、私一体的特性,对其适用起诉期限还是诉讼时效的问题,根据《行政诉讼法司法解释》第12条之规定,行政协议诉讼原则适用诉讼时效制度,但对于诉行政机关依靠行政优益权单方变更、解除协议行为的,适用起诉期限的制度。其中,行政相对人请求行政机关因单方变更、解除协议而承担违约责任的,属行政机关行使行政优益权而产生的纠纷,应适用《行政诉讼法》中关于起诉期限的规定⑤。
对于新、旧法衔接中行政协议时效的问题,以案例三为例进行分析。
案例三:原告陈某2013年1月与被告某乡政府签订了《征收补偿协议》,其于2015年6月向法院提起行政诉讼,要求法院判决某乡政府履行行政协议。该案原告的起诉已经超过起诉期限。理由是:涉案行政协议签订于2015年5月《行政诉讼法》修订之前,彼时行政案件受案范围尚未将行政协议纳入,新法无必然的溯及力,若将其视为行政行为,则适用行政诉讼2年的起诉期限,其提起诉讼时已过起诉期限,裁定驳回起诉。而并非适用民事诉讼中的诉讼时效,判决驳回诉讼请求。
另外,在请求确认协议无效的诉讼中,大多数当事人主张因无效协议自始无效,不受起诉期限或者诉讼时效的限制,致使目前无效诉讼成为行政协议诉讼的主要类型。但《行政诉讼法》实质并未明确规定确认行政行为无效是否适用起诉期限的规定,该法第75条规定了可确认无效的具体情形,即原告方申请确认行政行为无效时,若行政行为存在实施主体不具备行政主体资格,或作出行政行为没有依据等重大且明显违法情形,人民法院判决确认无效。从法条来看,行政诉讼中,对协议无效的认定条件是较为严苛的,一般性违法订立的协议不能轻易认定其无效。因现行立案登记制度的实施,在立案阶段只能根据当事人的诉请内容是要求确认协议无效而予以受理,至于其是否达到确认无效的严重程度,需经审查后认定,审查认为不构成无效的,可以从超过起诉期限的角度驳回原告起诉。国家设立行政诉讼制度的宗旨是保护公民、法人或者其他组织的合法权益,但法律同时也规定了提起行政诉讼应当遵守一定的起诉期限。审判实践中若不对此加以限制,凡是当事人认为协议无效的,均要进行实体审理,则可能不可避免的一些历史遗留问题将被再次搬上台前,对社会和谐稳定造成不良影响,且可能出现滥用诉权,浪费司法资源等情况。因此,课题组认为一般性违法的行政协议,其起诉应受起诉期限限制。
2.签订协议的主体问题
行政协议的主体包括行政主体和行政相对人。根据合同的相对性原则,在民事诉讼中,签订合同的双方为合同诉讼中的当事人。我国现行法律法规虽然在行政主体订立行政协议的权限方面未进行统一规定,但根据职权法定原则,行政机关只能在法律或某些法规授权的范围内签订协议,不得超越权限。若行政机关从根本上就没有订立该协议的权利,则是超职权所为,法院可以直接确认该协议无效。另外,行政协议的责任主体如何认定,也是审判实践中存在的问题,下面以具体案例对此进行分析。
案例四:某县县城开发管理委员会与杨某签订了《征地拆迁补偿安置协议》,现杨某向法院起诉认为该协议违法,请求撤销协议。该协议签订的主体是某县的县城开发管理委员会,该委员会并不具备独立的机关法人身份,其是某县政府的派出机构。派出机构并不具备行政法上的主体资格,因此虽然杨某起诉时仅诉了縣城开发管理委员会,但法院应向其释明,追加县政府为被告,最后判决由县政府承担协议相关责任。
国有土地出让合同是目前典型的行政协议。在土地出让过程中,与受让人签订合同的往往是当地的国土部门,而国土部门仅仅有土地管理的相关职能,其并不能出让国有土地,因此有权出让国有土地的是县、市人民政府。此种情况下,虽然国土资源局是独立的机关法人,但其在国有土地出让中,是代当地政府履行职权,因此不能以国土资源局没有出让土地的职权而确认协议无效,而应追加当地县、市政府,由政府承担协议相关责任。
(二)行政协议审理中的实体法律适用
1.行政协议的合法性审查
协议是否具备合法性,是行政协议诉讼案件的审查重点。合法性审查的关键在于协议的订立有没有相关行政法律法规规章的依据,以及是否存在《合同法》第54条规定中关于法定变更与撤销的情形。原则上,规章以外规范性文件不应作出限制当事人合法权益的规定⑥。
  相较于行政机关单方职权行为的司法审查,行政协议诉讼的司法审查则显得复杂,不仅涉及行政协议中单方职权行为的审查,还要对行政协议之有效性进行审查。课题组认为,行政机关订立行政协议的职权合法性、程序合法性和行政协议内容的合法性等是行政协议有效性审查之要素:
 (1)职权合法性。对行政协议的有效性审查,应首先考虑行政机关是否具有相应职权。订立行政协议的行政机关在应具有关于合同约定中涉及的职权,即是否合法,即根据事务管辖权、地域管辖权和级别管辖权等,行政机关具有订立相应行政协议的权限。如果行政机关根本没有订立相应行政协议的相应权力,则该协议就缺乏合法性基础。法院可以径行确认该协议无效,且可以出于节约司法资源的需要不再对程序合法性和内容合法性继续进行审查。而对于行政机关订立行政协议是否需要明确的法律依据的问题,课题组认为,行政协议的出现,是为弱化行政管理的强制性、职权性,提高行政管理的市场性、可接受性。则行政机关为达到管理目标,与行政相对人签订协议应遵循“法不禁止即自由”的原则。
(2)程序合法性。行政机关订立行政协议的过程中需遵循相关的法律程序。从我国目前的实践经验看,利害关系人请求撤销行政协议的理由,与协议订立的程序违法有关。但,仅仅程序上存在违法并不必然导致该协议被法院确认无效,是否构成无效,应分以下几种情况区别对待。第一,程序上存在轻微瑕疵,但对行政管理相对人的实体权益未产生实质性影响的,从管理稳定与效率的角度,可根据《行政诉讼法》第74条第1款第2项的规定,判决确认讼争行政协议违法;第二,程序存在违法,但若确认其无效会造成损害公共利益后果的,根据该法第74条第1款第1项和第76条的规定,确认行政协议违法,并判决行政机关采取一定的措施进行补救,或向协议另一方的利害关系人承担相应的赔偿责任i第三,程序存在违法情形,而该违法问题的产生并非因行政管理相对人的错误所引起,此种情况若确认协议无效将会给行政相对人造成重大损害,且继续履行该协议并不会对公共利益造成不良影响或损害的,法院可判决确认协议违法,同时判决行政机关采取相应的补救措施,以达到保护行政相对人信赖利益的目的。
(3)内容合法性。行政协议的实体合法性,具体体现在行政协议的订立是协议双方真实意思的表示,且是双方意思表示一致的结果。与此同时,行政协议的内容亦不存在民法规定中应认定为无效之情形。即,一方面,行政协议必须是行政机关和行政相对人在自愿、合意的基础上达成,不存在欺诈、胁迫、显失公正或者重大误解等情形,避免行政机关依仗强权迫使行政管理相对人签订合约,侵害管理相对人的合法权益;另一方面,行政协议的内容不能违反法律规定,除此外,还不能出现协议双方共谋损害第三人合法权益、国家利益和社会公共利益的有关内容。避免行政机关滥用自由裁量权作出于理不合、于法无据的行为。
2.行政协议的无效认定
合同效力的判断实质是对其价值的评判。《合同法》第52條规定,凡存在一方以欺诈、胁迫的手段订立合同,损害国家利益;恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益,或是以合法形式掩盖非法目的,以及损害社会公共利益,连同其他违反法律、行政法规的强制性规定的情形之一的,合同无效。《行政诉讼法》第75条规定,行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且违法情形,原告申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效。结合上述法律规定,行政协议的效力问题,比普通的民事合同要求更高,在无效事由上,除受《合同法》无效事由的影响外,还要受行政原则的制约。课题组认为,行政协议的效力认定,应体现在行政诉讼对行政机关的监督,排除民事无效事由后,需要特别审查行政机关是否具有法定职权、是否履行了法定程序。即,行政机关应根据其事务管辖权、地域管辖权和级别管辖权等订立协议,否则该合同就丧失了合法性基础,法院可以径行确认该合同无效。
那么,无效诉讼是否适用信赖保护原则?行政协议的自愿、协商一致等特性决定了其具有私法属性,理应同民事合同一样,不能单纯从合法性来评价其效力,还需遵循信赖保护原则,下面,以具体案例对此进行分析。
案例五:某县政府与罗某签订了征收补偿协议,约定某县政府征收罗某房屋及土地,并在协议上承诺在市中心为其置换同等面积的土地,诉讼中,被告某县政府以市中心置换等面积土地不符合城市总体规划为由,要求确认协议无效,无需履行协议。对此,被告认为其在市中心置换土地给原告不符合城市总体规划,责任不在原告。因此,在不损害第三人和公共利益的前提下,被告不能以行政行为违法请求法院确认自己做出的行政行为无效,剥夺原告的合法利益,违反信赖保护原则。该案中,课题组认为法院可以依据原告被征土地价值,判决被告在符合城市规划的就近地方置换原告同等价值的土地。
3.行政协议的违约责任
《合同法》第54条规定,对于存在下列情况:第一,作为行政协议一方当事人的公民如果有正当理由要求解除合同而行政机关不同意解除的;第二,协议当事人有违约行为,一方当事人请求解除的;第三,因为客观情势变化,行政协议的履行已经不可能、没必要或者继续履行可能遭受更大损失的;第四,相对人因重大误解订立的;第五,行政机关在订立行政协议时显失公平的,人民法院可以判决撤销、变更合同。行政协议解除后,存在违约责任的,如何救济,应如何承担责任。对于协议相对人违约的情形,因《行政诉讼法》并未将行政机关诉行政相对人的案件纳入受案范围,而行政协议中体现出的行政优益权,决定行政机关与协议相对人之间不可能是平等的民事合同关系。此种情况,课题组认为可以通过行政非诉执行程序解决。如签订征收补偿协议后,被征收人不如约搬迁,政府可依法向人民法院申请启动非诉强制执行程序;对于行政机关违约的情形,因民事合同可对可得利益进行赔偿,而行政协议由于其特殊的公益目的,虽然某些情况下,可以兼容私人主体的盈利目的,但不得与公益发生冲突。故,行政协议的违约责任应不同于行政行为违法的赔偿责任。行政协议案件中,行政相对人之所以愿意签订行政协议,其目的不在于履行国家义务,而在于通过经营获取自身利益。因此,在行政协议违约责任的认定中,更应当强调对行政相对人协议权益的保护。
四、结语
  综上,由于行政协议兼具行政性和契约性的特征,对案件的定性和审理带来了一定困难。人民法院在审理这些案件时,既要遵从行政法律规范,也要依据民事法律规范,围绕“公私法混合”“公法遁入私法”的理念,从立法的本意出发,结合案件实际综合考量,作出既具有法律意义,又体现社会效果的公正裁决。 
 

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