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浅析养老服务PPP项目法律问题及对策

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作者:原作原创  来源:网络转载  发布时间:2018-05-16 10:58:00

 摘 要:近年来,中国老龄化日趋严重,相关数据统计2017年60岁以上的老人占我国人口总数的17.3%。社会养老服务体系的完善成为解决老龄化问题的关键手段。养老服务PPP项目的落地,可以充分发挥私人资本在市场机制中的管理、技术及人才优势,协助政府为社会提供更为完善的养老服务。实践中,PPP模式在养老服务领域经验匮乏,仍存在较多法律问题。本文通过分析养老服务PPP项目的法律问题,提出相应对策,推进我国养老服务体系建设。 

  关键词:养老服务 PPP 法律问题
养老服务是指为老年人提供必要生活服务,以满足老年人的物质精神需求。在老龄化凸显的当今社会,社会养老服务体系建设是解决老年人因失能、孤寡、高领导致各种问题的重要途径。《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》将养老服务体系定义为,以居家养老为基础,社区养老為依托,机构养老为支撑,资金与服务双重保障,基础服务与选择服务合理配置的公共性、公益性、服务性的公共服务。实践中,养老服务建设还存在很大不足,城乡养老服务配置不均匀;政府财政支持缺乏;相关政策、法律不够完善,同时对养老服务提供缺乏监督,资金利用率堪忧,养老服务的质量与水平低下,在老龄化日趋严重的情况下,老年人权益得不到保障。为解决上述问题,在养老服务领域参考使用PPP模式极具可行性,目前PPP模式养老服务领域的应用也越来越多。
PPP(public-private-partnership),即政府与社会资本合作模式。本质上是一种公共基础实施项目运营模式,主要包括识别、准备、采购、执行、移交等环节。公共部门与私人部门针对一项公共基础建设项目或者公共服务项目进行合作,私人部门提供有力的资金保障,公共部门提供有力的政策环境,同时可以充分发挥市场的作用,在择优选择中与更为优秀的社会力量合作,切实提高公共服务质量与效率。PPP模式强调政府和企业之间的合作与优势互补、互惠共赢,私人资本的合理利用可以充分发挥其在市场中的技术优势、管理优势,使得政府、企业以及接受服务的人群获得最大限度的益处,因此PPP模式更加符合基础设施投融资、建设与运营的需求。
我国在养老服务领域不断尝试PPP模式,各省市进行养老服务PPP项目试点,例如,《四川省运用新型民办公助机制(PPP)支持社会资本建设非营利性养老机构试点方案》、《湖南省政府购买养老服务试点方案》等。在西方发达国家,养老服务的运营都是由非政府部门提供,而政府会提供较大比重的资金支持。形成“提供者政府——生产者社会力量——消费者公众”这样一种结构。例如,澳大利亚的养老机构,政府将负担百分之三十的运营费用,并且以各种方式对养老机构进行补贴。养老服务的项目提供由运营者制定,养老机构会对老年人的身体状况进行评估,根据评估结果进行照料等级分类,发放不同级别的补贴。同时,政府会对养老服务项目进行统一规划、招标,并进行项目准入测评与绩效评估,保证养老服务的质量,最终满足养老服务消费者的需求。
当前,我国养老服务PPP项目刚刚起步面临众多法律问题。
第一,养老服务PPP项目缺乏明确的法律适用。由于PPP项目资金投入大、运转周期长,中间环节复杂,因此在没有明确的法律规范指导下,项目很难顺利开展;而且较长的周期会加重不确定因素的影响,风险较大,例如政策因素、经济因素、社会因素等,再没有明确的法律支持,社会资源将寻求更多的法律保护与政策支持;相关法律的缺乏会来带法律变更的风险,影响私人部门的信心。
第二,公共部门与私人部门的职责不清,权利义务不明。政府公共部门与社会私人部门是PPP项目两大重要主体,公共部门追求公共服务项目的社会价值,而私人部门主要的诉求的利润最大化,私人部门将承担较大的合作风险,因此在两者权利义务不明确的情况下,极易产生纠纷引发违约风险。
第三,养老服务PPP项目监管缺位。当前我国缺乏统一的项目监管机构,对于PPP项目的审批流程、监督范围、监管措施都没有统一的标准,导致私人部门对公共服务的投资积极性不高,机构监管缺位;而且现有监管法律位阶较低,法律繁多,标准不一,无法进行有效监管,法律监管缺位;缺乏项目评价机制,众多养老服务的消费者缺乏表达意见或建议的途径,养老服务PPP项目的社会监督缺失。
养老服务PPP项目存在的以上法律问题在很大程度上影响了PPP模式在该领域的优势作用,因此必须积极出台政策、完善法律规范、进行制度设计来解决上述问题,加快社会养老服务体系建成。因此,笔者认为,首先,应当构建高位阶的养老服务PPP项目专项法律制度,给PPP项目以明确指导。其次,明确公共部门与私人部门的职责分工与权力义务。比如,明确私人部门的投资回报率以及补偿机制、公私部门的风险负担比例、公共部门的补贴政策等。再次,构建专业的养老服务PPP项目监管部门;制定统一的监管法律法规;创建养老服务PPP项目动态评价机制,完善对PPP项目的监管。最后,完善养老服务PPP项目合作机制,加强对PPP项目合同的管理,增强私人部门的投资者积极性与投资信心,推动养老服务PPP项目的发展,进一步解决我国老龄化问题。
参考文献:
[1]朱俊立.加快PPP项目落地:政府购买居家养老服务项目示范研究[J].财政监督,2016(15):22-25
[2]胡改蓉.PPP模式中公私利益的冲突与协调[J].法学,2015,11)30-40
[3]苗阳.养老机构PPP项目风险分担与收益分配研究[D].山东建筑大学硕士学位论文,2016
[4]孙喜峰.ppp项目在我国社区式居家养老服务体系中的运用[J].金融经济,2016(22)17-18
作者简介:
吴晓斐(1993—)女,山西太原人,山西财经大学2015(法学)学术硕士研究生,研究方向:经济法学. 

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